Angst voor een uitgestorven binnenstad

Winkelbeleid Appingedam wil een vestiging van schoenenketen Bristol in het centrum, niet aan de rand. Ook andere gemeenten worstelen met de spreiding van het winkelaanbod.

Appingedam wil alleen ‘volumineuze detailhandel’ op het Woonplein (onder), zoals tuincentra en keukenboeren. Geen Bristol-vestiging, die hoort in in de Dijkstraat, in het centrum van de stad (hierboven).
Appingedam wil alleen ‘volumineuze detailhandel’ op het Woonplein (onder), zoals tuincentra en keukenboeren. Geen Bristol-vestiging, die hoort in in de Dijkstraat, in het centrum van de stad (hierboven). Foto’s Kees van de Veen

Ze hadden eigenlijk elk pand mogen kiezen. De ruime winkel van rode baksteen aan het begin van de smalle Dijkstraat. Het statige, dubbele pand even verderop, dat uitkijkt op de monumentale grachten. De smalle, diepe winkelruimte waar nu nog een bloemenzaak zit. En ook de kolossale locatie boven kledingketen Scapino.

Maar schoenenketen Bristol wilde uitgerekend in een van de weinige winkelpanden in Appingedam waar géén modewinkel in mag. Het bedrijf koos voor een leegstaande ruimte op het Woonplein, een bescheiden woonboulevard net buiten het kleine Groningse stadje. Een ruime etage, boven de fietsenmaker, naast meubelwinkel Leen Bakker.

Die keuze is goed te begrijpen. Op het Woonplein zitten veel grote panden met daartussen meer dan voldoende parkeergelegenheid. Bovendien ligt het terrein langs de provinciale weg die Assen verbindt met de Eemshaven, waardoor de winkels goed bereikbaar zijn. En misschien nog wel het belangrijkste: de huurprijs ligt er aanzienlijk lager dan in de historische binnenstad.

Alleen: de gemeente Appingedam is faliekant tegen. Al sinds de aanleg van het Woonplein, nu ruim twintig jaar geleden, is in bestemmingsplannen vastgelegd dat alleen „volumineuze detailhandel” zich op het terrein mag vestigen. Daarmee worden winkels bedoeld die grote goederen verkopen, zoals tuincentra, meubelzaken, keukenverkopers en bouwmarkten.

Voor alle andere winkels is het Woonplein verboden terrein. Zij mogen zich van de gemeente alleen in het hart van Appingedam vestigen, het gebied rondom de Dijkstraat. Maar als het aan de eigenaar van de panden op het Woonplein ligt, Visser Vastgoed, dan komt daar straks verandering in. De vastgoedontwikkelaar wil dat ook „reguliere” winkels zich op het plein kunnen vestigen.

Het is een twist die al bijna tien jaar duurt, zegt wethouder Annalies Usmany-Dallinga (Ruimtelijke Ordening, Gemeentebelangen). Na diverse zittingen, onderbrekingen en uitspraken nadert nu eindelijk de ontknoping. Dinsdag mogen gemeente en verhuurder nog een laatste keer hun verhaal doen bij de Raad van State. De uitspraak van de hoogste bestuursrechter volgt waarschijnlijk over zes weken en is definitief.

Uitgeholde binnensteden

Woonboulevards zoals die in Appingedam vind je overal in Nederland, weet onderzoeker David Evers van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Exacte aantallen kent hij niet, maar het zijn er „ruim honderd”, schat hij. Dat maakt dat de zaak in Appingedam niet alleen interessant is voor het stadje zelf, maar ook voor veel andere gemeenten.

Die grote winkelterreinen buiten het centrum ontstonden veelal in de jaren 60 en 70, geïnspireerd op onder meer de shopping malls in de VS en de Franse hypermarchés. Ze vormden een bedreiging voor de gebruikelijke manier waarop Nederland zijn steden inrichtte, aldus Evers. Overheden wilden winkels zo veel mogelijk groeperen in de centra van dorpen en steden. Maar sommige goederen – banken, keukens, tuinhuisjes – zijn nou eenmaal te groot om in de binnenstad te kopen. Daarom werd voor sommige soorten winkels een uitzondering gemaakt.

In andere landen zijn de vestigingsregels voor winkels dikwijls minder streng, weet Evers. In België zitten bijvoorbeeld veel meer „reguliere” winkels buiten het centrumgebied. „Daardoor zie je er, behalve in een paar grote stadscentra, veel uitgeholde binnensteden”, zegt Evers. Nog extremer is Frankrijk, waar veel consumenten hun inkopen doen op de grote terreinen buiten de stad. Niet zelden met min of meer uitgestorven dorpjes en stadjes als gevolg.

Voor Appingedam is dat het schrikbeeld, zegt wethouder Usmany-Dallinga. Door de opkomst van online winkelen hebben kleinere steden sowieso al moeite hun winkelpanden vol te houden. En voor Appingedam is dat nog net iets lastiger. Het stadje ligt in een krimpregio én in het Groningse aardbevingsgebied.

Compacter centrum

Appingedam voert al jaren actief beleid om het centrum levendig te houden. De gemeente stimuleert winkels om zo veel mogelijk naar één straat, de Dijkstraat, te komen en die zo vol en bruisend mogelijk te houden. Wie zijn pand wil uitbreiden of juist splitsen, krijgt alle medewerking. Enkele jaren geleden werd het plein aan de kop van de Dijkstraat flink vernieuwd.

Het is een continu proces dat om veel creativiteit vraagt, zegt Usmany-Dallinga. Een proces dat hooguit „dempend” werkt, ook. Want leegstand en een terugloop van het aantal winkels blijft, alleen is het nu iets minder zichtbaar. „Door je centrum compacter te maken, door te zorgen dat je er alles nog kunt krijgen, blijft het er levendig en blijf je ook aantrekkelijk op de woningmarkt.”

Mocht de Raad van State reguliere winkels nu toch toestaan op het Woonplein, dan zou dat al die inspanning tenietdoen, vreest de wethouder. „Als je de bestemming daar verruimt, dan kan niet alleen de schoenenwinkel ernaartoe, maar ook de supermarkt. Dat heeft een direct effect op je binnenstad.”

Europese regelgeving

Dat de strikte Nederlandse regels over welke winkel zich waar mag vestigen ter discussie staan, is iets van de laatste jaren. Aanleiding is de invoering van de Europese Dienstenrichtlijn in 2010, waarin vrij verkeer van diensten werd vastgelegd. „Lang is gedacht dat winkels daar niet onder vielen”, zegt onderzoeker Evers. Maar toen het Europees Hof van Justitie zich vorig jaar over de zaak in Appingedam boog, oordeelde het anders: winkels zijn óók een dienst en moeten zich vrij kunnen vestigen.

Uitzonderingen op die regel zijn mogelijk, mits aan drie eisen wordt voldaan. Een gemeente mag niet discrimineren op grond van nationaliteit, er moet een „dwingende reden” zijn om vrije vestiging te verbieden en de maatregel moet „evenredig” zijn. Oftewel: het moet de minst beperkende ingreep zijn waarmee een gemeente zijn doel kan bereiken.

In een tussenuitspraak van de Raad van State, die op de uitspraak van het Europees Hof volgde, stelde de hoogste bestuursrechter al dat Appingedam aan de eerste twee eisen heeft voldaan. Maar de gemeente kon nog onvoldoende aantonen dat winkels weren van het Woonplein een effectieve manier is om de levendigheid van het centrum te bewaken.

Het afgelopen jaar heeft de gemeente daarom hard gewerkt aan aanvullende onderbouwing. Appingedam kreeg daarbij hulp van onder meer de gemeente Groningen en advieskantoren zoals Rho Adviseurs en Bureau Stedelijke Planning, die zich specialiseren in ruimtelijke ordening. De Raad van State moet nu beoordelen of de gemeente daarmee aan alle eisen heeft voldaan.

Lees ook: gemeente moet bestemmingsplan toetsen aan Europese dienstenrichtlijn

Het is een uitspraak die met belangstelling wordt gevolgd, stellen deskundigen. Want winkels via beleid de toegang tot bepaalde locaties ontzeggen, is voor gemeenten een belangrijk instrument, weet Evers. In 2005 onderzocht het PBL wat er met binnensteden en dorpskernen zou gebeuren als heel Nederland werd volgebouwd met hypermarchés, shopping malls of andere grote winkellocaties. „Het meest ingrijpende scenario was toen dat meubelboulevards zouden worden opengesteld voor álle winkels.”

Zo vergaand zal de uitspraak over Appingedam overigens niet zijn: die gaat alleen over de gemeente zelf. Tegelijkertijd is Appingedam wel de eerste van een hele reeks vergelijkbare kwesties. Volgens Toine Hooft, retailconsultant van Bureau Stedelijke Planning, liggen er nog tientallen soortelijke zaken te wachten tot de uitspraak in Appingedam er is.

In de stad Groningen loopt bijvoorbeeld een zaak over de komst van winkelketens Action en Big Bazar naar het Sontplein. In Den Haag en Schiedam is nog altijd niet helemaal duidelijk of de provincie sportketen Decathlon kan weren van een woonboulevard. En wie weet hoeveel zaken er later nog zullen volgen?

Eigenlijk is het dus zo dat élke gemeente met een meubelboulevard opnieuw naar zijn bestemmingsplannen moet kijken, zegt Evers. De afgelopen tijd heeft hij met studenten van de Universiteit van Amsterdam steekproefsgewijs onderzocht of gemeenten nu al goed kunnen uitleggen waarom ze sommige winkels weren van hun woonboulevard. Dat bleek vaak niet het geval.

In Appingedam is de verwachting dat de onderbouwing ditmaal wel voldoende is, zeggen betrokkenen. Wat helpt, volgens retailconsultant Hooft, die aan de onderbouwing meeschreef, is dat het hier om een modeketen gaat, een soort winkel die normaliter eigenlijk altijd in het centrum zit. En dat Appingedam in een krimpregio ligt. „Maar wat als je een soortgelijke situatie hebt in Amsterdam, in een groeiregio met veel ontwikkeling? En als het dan gaat om een supermarkt, sport- of elektronicawinkel? Dan wordt het twijfelachtiger of we het nog wel kunnen motiveren.”