Andere partijen op het spoor is lastig

Aanbesteding sprinterlijnen Het kabinet wil meer concurrentie op regionale spoorlijnen, maar de NS is nog altijd zeer dominant.

Of buitenlandse partijen de regionale sprinterlijnen straks in handen zullen krijgen, is nog zeer ongewis.
Of buitenlandse partijen de regionale sprinterlijnen straks in handen zullen krijgen, is nog zeer ongewis. Foto – Hollandse Hoogte

Concurrentie op het spoor? Voor treinreizigers in Nederland bestaat die alleen op enkele regionale lijnen. Op het hoofdspoornet heeft NS sinds jaar en dag een monopolie, dat onderhands is gegund. Maar het kabinet wil dit niet meer: reizigers zouden de dupe zijn.

Daarom werd in het regeerakkoord al de openbare aanbesteding aangekondigd van vier trajecten die NS met Sprinters (stoptreinen) onderhoudt. Concurrerende spoorbedrijven op enkele regionale lijnen mogen zich hier straks melden.

Om die andere partijen een eerlijke kans te geven, brengt de Autoriteit Consument & Markt (ACM) binnenkort advies uit. Daarmee wil de toezichthouder op de vrije concurrentie de dominantie van NS inperken en een ‘gelijk speelveld’ scheppen.

1 Waarom komt de ACM al op voorhand met advies?

Bij de aanbesteding van het openbaar vervoer in Limburg ging het in 2014 mis. NS wilde koste wat kost de concessie binnenhalen en overtrad de Mededingingswet. Het bedrijf offreerde bewust onder kostprijs, benadeelde concurrenten door hen gebrekkig te informeren en misbruikte vertrouwelijke informatie. Toen dat uitkwam, schrapte de provincie Limburg de deal met NS en gunde het contract aan Arriva. De ACM legde NS wegens misbruik van machtspositie bijna 41 miljoen euro boete op. NS onthield zich daarna van deelname aan andere aanbestedingen.

Intussen heeft NS-topman Roger van Boxtel gezegd dat zijn bedrijf weer meedoet. Dat mag ook. In het regeerakkoord staat dat NS kan inschrijven op vier Sprintertrajecten: Apeldoorn-Enschede, Zwolle-Groningen, Zwolle-Leeuwarden en Dordrecht-Breda.

Maar NS is nog steeds de machtigste partij op het Nederlandse spoor. Daarom vroeg de Tweede Kamer vorig jaar aan staatssecretaris Stientje van Veldhoven (Infrastructuur en Waterstaat, D66) om een marktanalyse en een advies van de ACM.

Sprinters in de aanbieding Illustratie Studio NRC

2 Wat is het meest ingrijpende advies dat de ACM kan geven?

De ACM kan tot de conclusie komen dat de machtspositie van NS zó groot is dat andere partijen geen kans maken. Dan zou NS toch kunnen worden uitgesloten van deelname. Zoiets geldt al voor de stadsvervoerbedrijven in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Hun machtspositie is zo groot dat zij niet mogen inschrijven op andere regionale aanbestedingen.

Op het spoor is de situatie wel complexer. Daar kan maar een handvol bedrijven inschrijven op de Sprinterdiensten: het Duitse Arriva, Connexxion en Keolis en het Italiaanse Qbuzz. Vermoedelijk doen ze ook niet allemaal mee aan de vier aanbestedingen. Zonder NS-deelname zijn er mogelijk te weinig kandidaten voor een concurrerend bod.

3 Als NS deelneemt, waar moet je dan alert op zijn?

Iedere concurrent van NS en ook toezichthouder ACM zijn beducht voor ‘onzichtbare’ kruisfinanciering, ongeoorloofde financiële ondersteuning. NS zou winsten die het elders maakt, kunnen inzetten om concessies onder kostprijs binnen te halen. Om concurrentie op afstand te houden wordt verlieslatende exploitatie dan op de koop toe genomen: roofprijs heet dat in vakjargon. Het is verboden, maar de NS maakte zich hier in Limburg schuldig aan. En het spoorbedrijf wil zijn positie op het hoofdrailnet niet verzwakken.

Andere partijen zouden ook een verliesgevende exploitatie kunnen bieden, maar het is onwaarschijnlijk dat buitenlandse moeders dat financieren. NS heeft een machtspositie te behouden, de concurrentie incasseert vooral een verliespost.

4 Hoe kan ACM een roofprijsstrategie voorkomen?

Op dit moment kan de toezichthouder alleen achteraf controleren of een lijn oneigenlijk wordt gefinancierd. Dan is de concessie al verleend, wat moeilijk valt terug te draaien. Door gedetailleerd uitpluizen van de boekhouding moet te achterhalen zijn wat een traject exploiteren kost en oplevert, maar NS is niet scheutig met die gegevens.

Voor beter toezicht op en inzicht in de financiële huishouding zou de concessieverlener een gedetailleerde exploitatiebegroting kunnen vragen bij aanbesteding. Dan kan ook worden gecontroleerd of de rendementsverwachtingen reëel zijn.

Bij NS kan het ministerie van Financiën nu ook ingrijpen bij financiële wantoestanden, maar het toetst alleen investeringen boven de 100 miljoen euro. Waarschijnlijk zal de ACM het ministerie adviseren ook biedingen op aanbestedingen onder dat bedrag te gaan toetsen.

5 Heeft NS meer middelen om de concurrentie te verslaan?

Het Nederlandse spoor heeft een andere elektrische spanning en beveiliging dan elders in Europa. Concurrenten kunnen daardoor moeilijk hun buitenlandse materieel inzetten, of ze moeten hoge ombouwkosten maken. NS heeft juist op grote schaal nieuw materieel aangeschaft: 206 Sprinters en 79 intercity’s.

NS heeft ook een enorme kennisvoorsprong met passagiersaanbod, verdeling van het spoor, dienstregelingen en onderhoudscapaciteit. Daardoor kan het veel preciezer het te verwachten aantal reizigers, het nodige materieel en de kosten inschatten.

Data over het reizigersverkeer zijn ook te verkrijgen bij Translink, beheerder van de ov-chipkaart. De ACM adviseerde vorig jaar al deze databank openbaar te maken. Het ligt voor de hand dat de ACM nu een wettelijke verplichting zal bepleiten de gegevens beschikbaar te stellen aan in ieder geval de concessieverleners.

NS-dochter Abellio gaat het spoorvervoer in een regio boven Londen verzorgen. Dat kost 700 miljoen euro en dat roept vragen op.

6 Hoe groot is de kans dat NS een Sprinterlijn kwijtraakt?

Lastig te zeggen. Weghalen van die lijnen bij NS moet echt beter openbaar vervoer opleveren. Staatssecretaris Van Veldhoven besluit in ieder geval deze kabinetsperiode of ze alle vier de trajecten gaat aanbesteden.

Adviesbureau Twijnstra Gudde keek vorig jaar al naar de mogelijkheden om reizigers via een nieuwe partij beter vervoer te bieden. Met de Sprinterlijnen Zwolle-Leeuwarden en Zwolle-Groningen kan dat, maar voor Apeldoorn-Enschede en Dordrecht-Breda kan overdracht aan een andere vervoerder contra-productief uitpakken. Daar kan versnippering van het netwerk en een te gering passagiersaanbod commerciële exploitatie onhaalbaar maken.