Angst blokkeert fiscale herziening

Belastingherziening Elf onderzoeken, jaren debat, nog meer onderzoek. Hoe noodzakelijk ook, onder dit kabinet komt er geen nieuw belastingstelsel.

Grote fiscale aanpassingen gaan altijd gepaard met onverwachte en onbedoelde inkomenseffecten.
Grote fiscale aanpassingen gaan altijd gepaard met onverwachte en onbedoelde inkomenseffecten. Foto Paul Kooi

Hoeveel bouwstenen zijn er nodig om een nieuw fiscaal huis te bouwen? Die vraag is relevant nu staatssecretaris Menno Snel (Financiën, D66) deze week liefst zes nieuwe onderzoeken aankondigde die als bouwstenen moeten dienen voor een nieuw kabinet om het haperende belastingstelsel op te lappen.

Die zes onderzoeken (onder meer naar belasting op digitale verdienmodellen, milieubelastingen, winstbelasting en fiscale vereenvoudiging) komen bovenop een stapel van elf al uitgevoerde of nog lopende onderzoeken. Zo keken al drie commissies (Van Weeghel in 2010, Van Dijkhuizen in 2013 en een ambtelijke Duurzame Groei-commissie in 2016) naar het totale fiscale stelsel. Deelonderzoeken werden gedaan of aangekondigd naar de eigen woning, vermogen, winstbelasting en mobiliteit. Die waren ook allemaal bedoeld ter voorbereiding op noodzakelijke fiscale hervormingen.

Maar wat er ook gebeurde met die onderzoeken – op een paar kleine aanpassingen na bleef het fiscale stelsel zoals het was.

Zeker 80 procent van wat Snel wil weten, is al beschikbaar

Peter Kavelaars Hoogleraar

Peter Kavelaars, hoogleraar fiscale economie in Rotterdam en partner bij adviesbureau Deloitte, zat in de Commissie-Van Dijkhuizen. Hij vindt de nu aangekondigde onderzoeken allemaal wat veel: „Snel kondigt weer een hele exercitie aan, die een jaar gaat duren. En er ligt al zo ontzettend veel. Ik denk dat zeker 80 procent van wat hij wil weten al beschikbaar is. Hark dat bij elkaar, vul het hier en daar wat aan en actualiseer, en je bent er ook.”

Het heeft er dan ook alle schijn van dat de nieuwe onderzoeken van Snel vooral bedoeld zijn om tijd te kopen, in plaats van echt nieuwe informatie in te winnen. Wie de fiscus de laatste jaren een beetje heeft gevolgd, weet dat dit geen gekke gedachte is. De dienst hobbelde van incident naar incident, reorganisaties mislukten, ict-systemen faalden. Net als zijn voorganger Eric Wiebes laat Snel dan ook niet na op voorhand de fiscale ambities in te perken van de Tweede Kamer, die graag belastingprikkels hanteert om gewenste doelen te bereiken. Snel wijst op de „gelimiteerde capaciteit van de Belastingdienst”, waardoor „ruimte voor verandering beperkt is”.

Van tabula rasa naar warboel

De uitvoeringsproblemen van de dienst geven paradoxaal genoeg mede aanleiding tot de wens het stelsel te veranderen. Het huidige systeem, dat zijn basis vindt in de grote herziening van bewindslieden Gerrit Zalm (VVD) en Willem Vermeend (PvdA) in 2001, kraakt al jaren in zijn voegen. Wat begon als een tabula rasa, met een heldere indeling in drie fiscale ‘boxen’ en een betrekkelijk simpele uitvoeringsstructuur, is in de loop der jaren onder invloed van politieke beslissingen verworden tot een monster met vele koppen. „Kleine en grote beleidsaanpassingen hebben geresulteerd in een ingewikkeld stelsel”, aldus Snel. Hij bedoelt: te complex, te foutgevoelig, onwerkbaar.

Oorzaak van de grootste problemen was de toevoeging van de dienst Toeslagen aan de fiscus in 2005. Met dit politiek omstreden besluit drukte toenmalig staatssecretaris Joop Wijn (Financiën, CDA) de wens van zijn partij door om van de Belastingdienst een innende én betalende instantie te maken. „De belastingdienst wordt de dienst van het inkomen”, aldus Wijn toentertijd. En van de uitvoeringsproblemen, had hij daaraan kunnen toevoegen.

Wijns opvolger Frans Weekers (VVD) kwam dankzij die toeslagen meerdere malen in grote politieke problemen. De fiscus bleek voor vele tientallen miljoenen euro’s aan toeslagen te hebben uitgekeerd aan mensen die daar geen recht op hadden en er werd massaal misbruik gemaakt van de regeling door Bulgaarse bendes die ‘spookburgers’ inschreven bij Nederlandse gemeenten om toeslagen te innen. Weekers moest als gevolg van die problemen in januari 2014 aftreden. Hij werd opgevolgd door zijn partijgenoot Eric Wiebes.

Wiebes zette het nadenken over een hervorming van het stelsel direct op een laag pitje. Eerst moesten de problemen bij de Belastingdienst zelf worden aangepakt. Maar ook hij slaagde er niet in het lek in de organisatie boven te krijgen. Een vertrekregeling die hij aankondigde om binnen de dienst ruimte te maken voor nieuwe werknemers die meer aansluiten bij ‘de uitdagingen van deze tijd’, was zo riant en daardoor succesvol dat te veel ambtenaren wegliepen. Het kostte de dienst miljoenen.

Bij zijn aftreden in 2017 zei Wiebes de dienst te verlaten met „een diepgevoelde frustratie”. Wiebes, in zijn laatste Kamerdebat als staatssecretaris: „We werkten met processen uit de jaren zestig, zeventig. Ik denk dat de bonuskaart van de grootgrutter geavanceerder was dan hoe wij risicogericht werkten binnen de dienst.”

Geen allesomvattend plan

Op die wankele fundamenten moest staatssecretaris Menno Snel aan de slag. De noodzaak het stelsel op korte termijn op te schonen, is de afgelopen jaren alleen maar toegenomen, zegt hoogleraar Kavelaars. Hij wijst onder meer op de problemen bij de belastingheffing over vermogen, de gigantische complexiteit bij de winstbelasting en de problemen bij de dienst Toeslagen.

Maar Snel moet nu, net als zijn voorgangers, erkennen dat een flinke herziening van de fiscale kerstboom er deze kabinetsperiode niet meer in zit. Sterker: hij waarschuwt hoe dan ook voor al te grote ambities. Anders dan zijn verre voorganger Vermeend kiest de staatssecretaris niet voor één groot allesomvattend plan. Hij voelt meer voor „een verzameling beleidsopties waar politieke partijen uit kunnen kiezen”, een „modulair plan”.

De een gaat er te veel op achteruit, de ander krijgt er te veel bij

En daar duikt dan de tweede verklaring op voor het gegeven dat al een decennium lang informatie wordt verzameld zonder knopen door te hakken. Het ontbreekt eenvoudigweg aan politieke overeenstemming om een aantal lastige dossiers te beslechten.

In die zin is het hoopvol dat Snel zijn bouwstenen uiterlijk begin volgend jaar paraat wil hebben. Een nieuwe coalitie kan dan het pakket integraal onderdeel maken van de formatieonderhandelingen. Snels opvolger weet zich dan verzekerd van politieke steun voor de hoofdlijnen van een aangepast stelsel.

Smeergeld reserveren

Over één ding moet het huidige kabinet wel vast nadenken, vindt Kavelaars. Grote fiscale aanpassingen gaan altijd gepaard met onverwachte en onbedoelde inkomenseffecten. De ene groep gaat er te veel op achteruit, de andere krijgt er te veel bij. Daarom reserveerden Zalm en Vermeend in 2001 maar liefst 5 miljard gulden (2,3 miljard euro) aan ‘smeergeld’, om iedereen te kunnen compenseren die er door de fiscale wijzigingen op achteruit zou gaan.

Kavelaars: „Het huidige kabinet heeft een enorm overschot van ruim 11 miljard euro op de begroting. Het zou verstandig zijn daar vast een bedrag van te reserveren als smeergeld voor een nieuw fiscaal stelsel. Zo voorkom je in elk geval dat er opnieuw uitstel van executie nodig is als de economie tegenzit.”