De overheid als private-equitybedrijf

Revolverende fondsen Overheden zijn steeds vaker investeerder in private projecten. Anders dan bij subsidies komt het geld terug en kan het weer worden ingezet, is de gedachte. Maar er is ook kritiek.

Windmolens in Friesland. De revolverende fondsen zijn veelal gericht op innovatie, beginnende bedrijven en verduurzaming.
Windmolens in Friesland. De revolverende fondsen zijn veelal gericht op innovatie, beginnende bedrijven en verduurzaming. Foto Siebe Swart

Sander de Rouwe (CDA, Economische zaken), gedeputeerde in Friesland, is een politicus van het ondernemende soort. Waar provincies en gemeenten de komst van wind- en zonneparken doorgaans faciliteren door vergunningen te verstrekken en bestemmingsplannen te wijzigen, heeft De Rouwe voor Friesland een meer ambitieuze rol in gedachten. De provincie wordt investeerder.

Voor maximaal 127 miljoen euro wil Friesland meedoen in Windpark Fryslân, dat in de komende jaren zal verrijzen in het IJsselmeer. De provincie stelt 20 miljoen beschikbaar, in ruil voor ‘minimaal’ 15 procent van het aandelenkapitaal. Ook verstrekt Friesland een achtergestelde lening à (maximaal) 80 miljoen en reserveert het nog eens 27 miljoen voor onvoorziene kosten tijdens de bouw.

Het project krijgt ook subsidie van het Rijk, via de stimuleringsregeling SDE+, die investeringen in groene energieprojecten van risisco ontdoet en zo aantrekkelijk maakt voor private investeerders. Door te participeren, deelt Friesland mee in het toekomstige rendement. Die opbrengsten kan de provincie vervolgens weer aanwenden voor andere duurzaamheidsprojecten. „Bovendien komt het windpark met onze steun sneller van de grond en houden we zeggenschap”, zegt De Rouwe.

Bij een revolverend fonds spreek je van investeren, dat klinkt toch beter

Willemien den Ouden hoogleraar

Dat een provincie direct participeert in een commercieel windpark kwam niet eerder voor. Toch past de Friese deelname in een trend. Steeds vaker kiezen overheden voor een rol als investeerder in private projecten of ondernemingen. Hoewel de eerste regionale ontwikkelingsmaatschappijen uit de jaren zeventig stammen, waren subsidies voorheen het geijkte instrument om mogelijk te maken wat de markt niet voor elkaar kreeg.

Maar de voorbije jaren zijn overheidsleningen, -participaties en -garantieregelingen snel populairder geworden. Op die manier komt het geld terug, zo is de gedachte, en kan opnieuw worden geïnvesteerd. Revolveren heet dat in jargon.

Zowel het Rijk als provincies en gemeenten hebben de smaak inmiddels flink te pakken. Dinsdag publiceert de Algemene Rekenkamer een eerste ‘verkennend’ onderzoek naar revolverende fondsen van het Rijk. Dat zijn er „ten minste” dertig – veelal gericht op innovatie, beginnende bedrijven en verduurzaming – met een toegezegd vermogen van in totaal 3,6 miljard euro. Meer dan twee derde van de fondsen, samen goed voor driekwart van de investeringsgelden, is van na 2008.

Nog dit jaar komt er één bij: Invest-NL, de nieuwe staatsinvesteringsbank waar Wouter Bos de baas van wordt. Met een startkapitaal van 2,5 miljard euro is Invest-NL straks met afstand het grootste revolverende fonds van Nederland.

Op regionaal gebied ontbreekt er een totaaloverzicht. Maar duidelijk is dat ook provincies en gemeenten de laatste jaren enthousiast experimenteren met revolverende fondsen. Jacobine van den Brink, hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam (UvA), deed een snelle inventarisatie en telde er meer dan vijftig, die samen ruim 1,5 miljard euro onder beheer hebben. Zo komt het totaalbedrag in revolverende fondsen, inclusief Invest-NL, straks op minimaal 7,6 miljard euro.

‘Bodemloze put’

Wat verklaart die opmars? Veel fondsen stammen uit de jaren die volgden op de kredietcrisis, waarin de overheid moest bezuinigen, investeerders voorzichtiger werden en banken strenger in de kredietverlening. Om met schaarse publieke middelen toch het gewenste effect te bereiken, zijn revolverende fondsen aantrekkelijk. Immers, geld dat uit leningen en deelnemingen terugvloeit, kan opnieuw worden uitgezet.

Soms zelfs in veelvoud. Zo maakt de Brabantse Ontwikkelingsmaatschappij (BOM) een klapper met haar investering in biotechbedrijf Acerta uit Oss, dat in 2015 voor ten minste 4 miljard euro werd overgenomen door farmaceut AstraZeneca. Overigens moet die deal in Den Haag tot beteuterde gezichten hebben geleid. Acerta ontving namelijk óók 2,7 miljoen financiering van het Rijk. Maar dat ging om een innovatiekrediet, waarvoor alleen een terugbetalingsverplichting geldt.

Er speelt meer, stelt Willemien den Ouden, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden. Subsidies zijn de voorbije jaren in een negatief daglicht gekomen, worden geassocieerd met begrippen als ‘infuus’, ‘bodemloze put’ en ‘slurpen’. „Bij een revolverend fonds spreek je van investeren, dat klinkt toch beter”, aldus Den Ouden. „Bovendien past het bij het ideaal het van een netwerksamenleving, waarin private partijen en de overheid samenwerken.”

Op provinciaal niveau, vooral in Gelderland, Overijssel en Noord-Brabant, is er nog iets anders aan de hand. Daar zijn publieke middelen allerminst schaars. Integendeel, de verkoop van energiebedrijven Nuon en Essent heeft deze provincies miljarden opgeleverd. Daarmee kun je schatkistbankieren, maar dat is saai en levert weinig op, zowel financieel als maatschappelijk. Je kunt het geld óók aan het werk zetten voor de regio. En wat is dan aantrekkelijker dan een revolverend fonds voor cultuur, vergroening, of om de lokale economie aan te jagen?

Grote vraag is natuurlijk: welk probleem lossen al die investeringsvehikels van de overheid op? Dat verschilt per fonds, maar uitgangspunt is meestal dat er sprake moet zijn van marktfalen. Anders gezegd: overheidssteun zou noodzakelijk zijn om gewenste activiteiten tot stand te brengen. Omdat de kans op een mislukking groot is (innovatieve start-ups), commerciële exploitatiemogelijkheden beperkt zijn (cultuur), of vanwege grote ‘beleidsrisico’s’ (energie en verduurzaming). Dat laatste wil zeggen: succes is zodanig afhankelijk van overheidsbeleid, dat private partijen pas meedoen als de overheid co-financiert.

Tot zover de theorie. De werkelijkheid is minder eenduidig. Zo moeten publieke investeringsvehikels ‘marktconform’ investeren en financieren, anders is er sprake van staatssteun. Maar wat is marktconform als ergens geen markt voor is?

Veel revolverende fondsen bevinden zich in een spagaat. Ze willen investeren in bedrijven en projecten die de markt laat liggen, maar moeten óók rendement maken. Anders revolveert het geld niet. Melvin Könings van adviesbureau Lysias, die revolverende fondsen adviseert en evalueert, spreekt van „perverse prikkels”. „Rendementsdoelstellingen kunnen ertoe leiden dat overheden vermogensbeheerdertje gaan spelen”, zegt Könings. „Maar dat is geen taak van de overheid. Je moet juist financieren wat private investeerders niet aandurven.”

Die tegenstelling – tussen rendementsverwachtingen en de ambitie marktfalen te compenseren – maakt het zo moeilijk om prestaties van revolverende fondsen te beoordelen. Wanneer is een investering een succes? Als ze goed rendeert? Maar dan was het misschien meer iets voor de markt geweest. Tegelijkertijd kan een deelneming of financiering die slecht uitpakt of zelfs eindigt in een faillissement juist goed verdedigbaar zijn.

Zo leende ontwikkelingsmaatschappij OostNL onlangs 7,5 miljoen euro aan Lithium Werks van Booking-oprichter Kees Koolen, in de overtuiging dat er een Twentse onderzoekscampus zou komen voor de productie van lithiumbatterijen. Het plan liep spaak, Koolen trok zich onverwacht terug en OostNL ruziet nu met de initatiefnemers om zijn investering terug te krijgen.

„Er is inderdaad een spanningsveld”, erkent Rinke Zonneveld. Hij is directeur van InnovationQuarter, de regionale ontwikkelingsmaatschappij van Zuid-Holland. InnovationQuarter is vijf jaar geleden opgericht, beheert drie fondsen van in totaal een kleine 140 miljoen euro en is vooral gericht op financiering van innovatieve start-ups en scale-ups – bedrijven die al iets verder zijn.

Volgens Zonneveld ligt een studie van adviesbureau Roland Berger aan de basis van InnovationQuarter. Die zou hebben uitgewezen dat Zuid-Holland relatief weinig venture capital had; durfinvesteerders die zich richten op jonge bedrijven. Dat gat probeert InnovationQuarter – doelrendement: 5 procent, opdat kosten en inflatie zijn gedekt – te vullen, maar wel sámen met private partijen. Co-financiering dus. Zonneveld: „Marktfalen opheffen terwijl je marktpartijen wil aantrekken. Dat klinkt paradoxaal, maar investeerders doen pas mee als wij instappen.”

Willekeur

InnovationQuarter financiert niet zomaar alle Zuid-Hollandse start-ups die aan de criteria van risico en rendement voldoen, zegt Zonneveld. „Aan de volgende app voor deelbootjes doen we niet mee”. Een onderneming moet ‘maatschappelijke impact’ hebben. Banen creëren bijvoorbeeld, de technologie aantoonbaar verder brengen of bijdragen aan CO2-reductie.

Het zijn brede criteria, die meer revolverende fondsen hanteren. Hoe ze worden toegepast, is aan de fondsmanagers. Veel revolverende fondsen, Invest-NL straks ook, staan namelijk ‘op afstand’, zoals dat heet. Het zijn private rechtspersonen.

Dat betekent niet of nauwelijks bemoeienis van de Tweede Kamer, Provinciale Staten of de gemeenteraad. Democratische controle ontbreekt, iets waar de Algemene Rekenkamer forse kritiek op heeft. Ook kunnen partijen die zich benadeeld voelen door zo’n zelfstandig opererend fonds – bijvoorbeeld omdat een investeringsaanvraag is afgewezen of omdat een andere partij juist wél financiering kreeg – geen beroep doen op de bestuursrechter.

„Je moet er maar op vertrouwen dat er goede beslissingen worden genomen”, zegt Maarten Allers, hoogleraar economie van decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen. „Mogelijkheden voor misbruik zijn levensgroot.” Allers vindt dat er onafhankelijk toezicht moet komen op revolverende fondsen om vriendjespolitiek te voorkomen en publieke belangen te waarborgen.

‘Zinloos rondpompen’

In Friesland speelt gebrek aan democratische controle geen rol. De provincie participeert direct in het windpark in het IJsselmeer, de investering staat dus niet op afstand.

Toch is er kritiek. Er zit immers al subsidie van het Rijk op het project, juist bedoeld om private investeerders aan te trekken. Ex-CDA-Statenlid Jan Ploeg en PvdA’er Jouke van der Zee spraken daarom in Het Financieele Dagblad van het „zinloos rondpompen van belastinggeld”.

Zit de provincie nu met de risico’s, terwijl de private initiatiefnemers, twee familiebedrijven, verzekerd zijn van rendement? Sander de Rouwe wil er niets van weten. Hoewel details van de investering geheim zijn, benadrukt hij dat ze ‘marktconform’ is. „We hebben geen enkele behoefte die families te helpen.”