Raad van State: parlement maakt zichzelf machteloos door akkoorden

Advies Door maatschappelijke akkoorden als het Klimaatakkoord in wetgeving te gieten geeft de Tweede Kamer haar macht uit handen, stelt de Raad in zijn jaarverslag.

Een hoorzitting over het Klimaatakkoord. Foto Laurens van Putten/ANP
Een hoorzitting over het Klimaatakkoord. Foto Laurens van Putten/ANP

De Tweede Kamer ondermijnt haar macht door de plannen van maatschappelijke akkoorden, zoals het Klimaatakkoord, om te zetten in wetten. Dat raakt ook het algemeen belang, omdat de deelnemers aan die akkoorden vooral hun eigen deelbelangen vertegenwoordigen. Daarvoor waarschuwt de Raad van State, de belangrijkste juridische adviseur van de regering, in zijn jaarverslag.

Het is begrijpelijk dat de politiek met maatschappelijke organisaties om tafel gaat, zoals bij het Klimaatakkoord, Energieakkoord en Woonakkoord, schrijft vice-voorzitter Thom de Graaf in het jaarverslag. Door wisselende politieke verhoudingen kan de overheid namelijk minder rekenen op vaste coalitiepartners en de polder.

Maar daardoor wordt er een té grote verantwoordelijkheid voor beleid weggehaald bij de politiek, stelt de Raad. Wetten worden steeds meer gebruikt om legitimiteit te geven aan gemaakte afspraken. De plannen die uit de akkoorden komen moeten vervolgens alleen nog als wet door de Tweede Kamer. De ‘rechtstatelijke waarborgen’ van wetten komen daardoor in het nauw.

De wetgevende taak van het parlement wordt zo ondermijnd: het parlement besluit niet meer wat wenselijk is, maar maatschappelijke organisaties.

Eigen belang

Het algemeen belang raakt daardoor buiten zicht, waarschuwt de Raad. Je kunt van deelnemers aan zulke maatschappelijke akkoorden niet verwachten dat ze dat belang voor ogen hebben. Shell of woningcorporaties vertegenwoordigen daar aan tafel immers vooral hun eigen belang. Kabinet en Tweede Kamer moeten beseffen „dat het bij wetgeving om méér gaat dan een optelsom van een compromis tussen deelbelangen”, aldus de Raad. Dat „rolverlies” kan het gezag van de Tweede Kamer aantasten.

Doordat het beleid dat uit de akkoorden komt minder gericht is op het algemeen belang, neemt ook de kwaliteit van wetten af, denkt de Raad. Wetten worden gereduceerd tot het „vaststellen van technische normen of het regelen van uitvoeringskwesties”. Wetten geven dan vooral de richting van het wenselijke aan, in plaats van dat het duidelijk stelt wat de bedoeling van de wet is.

Daardoor laat de politiek veel ruimte over voor interpretatie van de wet. Vaak moet dan uiteindelijk de rechter maar besluiten wat precies de grens van de wet is. Maar van rechters kan niet verwacht worden dat ze over kwalitatief slechte wetten bepalen waar de normen liggen. Juist de Tweede Kamer moet besluiten wat de wenselijke reikwijdte van een wet is, niet de rechter, stelt de Raad.