Is de postmarkt straks een kwestie van één voor allen?

Postmarkt Mededingingswaakhond ACM stelt zijn oordeel over de overname van Sandd door PostNL uit. Er zijn diverse alternatieven denkbaar.

De overnamediscussie rond PostNL en Sandd draait om het betaalbaar houden van de ‘universele postdienst’.
De overnamediscussie rond PostNL en Sandd draait om het betaalbaar houden van de ‘universele postdienst’. Foto Flip Franssen

Bij de Autoriteit Consument en Markt (ACM) zien ze de bui al hangen. De mededingingswaakhond maakte deze week bekend „een vervolgonderzoek” te zijn gestart naar de geplande overname van postbedrijf Sandd door PostNL. „Monopolies zijn bijna altijd slecht voor consumenten en bedrijven”, stelt bestuursvoorzitter Martijn Snoep in de aankondiging. „De ACM kijkt dan ook kritisch naar de plannen.”

Snoeps woorden zijn te verwachten bij een overname die leidt tot een marktaandeel van 98 procent. Maar in de aankondiging staat ook een passage die de ACM nooit eerder vermeldde. Namelijk dat indien de toezichthouder de fusie verbiedt, „PostNL en Sandd de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat kunnen vragen om op grond van redenen van algemeen belang alsnog een vergunning te verlenen”.

Je kunt de stijging van de kosten van de postzegelpost het beste over álle post uitspreiden

Wim Ledder voorzitter VGP

Sinds 1998 kan de minister (of staatssecretaris) de mededingingsautoriteit overrulen als „gewichtige redenen van algemeen belang zwaarder wegen dan te verwachten belemmering van de mededinging”. Het ministerie zette dat instrument nog nooit in. Er werd überhaupt pas één keer (tevergeefs) een beroep op gedaan: twintig jaar geleden, toen de RAI en de Jaarbeurs wilden fuseren.

Dat de ACM nu al verwijst naar het feit dat ze mogelijk wordt gepasseerd door staatssecretaris Mona Keijzer (CDA) is niet zonder reden. Politiek Den Haag sorteert hier namelijk al geruime tijd op voor. Uit een door het ministerie geïnitieerde ‘postdialoog’ met allerlei betrokkenen uit het veld rolde vorig jaar ‘consolidatie’ als oplossing voor het probleem van de sterk krimpende postmarkt. Een fors deel van de Tweede Kamer, waaronder coalitiepartijen CDA en ChristenUnie, riep Keijzer daarna op toch vooral de ACM te corrigeren – mocht PostNL op het idee van een Sandd-overname komen.

Sandd en PostNL doen, sinds ze in februari hun fusieplannen presenteerden, duidelijk hun best ‘gewichtige redenen van algemeen belang’ aan te dragen. „Meer baanzekerheid voor duizenden postbezorgers” bijvoorbeeld en zekerheid omtrent „de postdienstverlening voor ouderen en sociaal kwetsbare groepen”. „Er is geen andere manier om de continuïteit van de postdienstverlening in Nederland in stand te houden”, zei Sandd-directeur Roland van de Laar.

Maar is dat écht zo? Bestaan er geen alternatieven? En heeft de ACM eigenlijk gereedschap om bij een monopolie in te grijpen?

Opslag op alle andere post

Er is wel degelijk een alternatief, benadrukt de Vereniging Grootgebruikers Postdiensten (VGP) die opkomt voor zo’n dertig bedrijven die nog grif papieren post versturen – denk aan de ANWB, de Postcodeloterij, banken en verzekeraars.

De grootverbruikers hebben het meest geprofiteerd van de concurrentie op de postmarkt. Terwijl een postzegel voor consumenten in prijs steeg van 44 cent in 2009 naar 83 cent in 2018, daalde de prijs voor de zakelijke post juist nadat de markt in 2009 werd geliberaliseerd. Hoewel die markt met dezelfde vaart krimpt als die van de consumentenpost, bleef dankzij de concurrentie tussen Sandd en PostNL de prijs die zij betalen nagenoeg gelijk: gemiddeld 35 cent per brief. Voor grootverbruikers is de zogeheten ‘72-uurspost’, waarbij de bezorging langer mag duren, nog veel goedkoper.

Met die vruchten van marktwerking in het achterhoofd lanceerde de VGP in februari het plan om een kleine generieke heffing op álle zakelijke post in te voeren. „Je kunt de stijging van de kosten van de postzegelpost in Nederland het beste over álle post uitspreiden”, zegt VGP-voorzitter Wim Ledder.

Hij wijst erop dat de in Nederland verzonden post voor ruim 90 procent uit zakelijke post bestaat. In 2017 verzonden consumenten 168 miljoen kaarten en brieven, terwijl ruim 2,4 miljard zakelijke poststukken werden verstuurd. Met een heffing van enkele tienden van centen op alle post kan het onrendabele deel van de consumentenpost worden gesubsidieerd, zo redeneert de VGP.

„Een monopolie is slecht nieuws voor de zakelijke verzenders, maar ook voor de consument, aan wie die kosten worden doorberekend”, zegt Ledder. Hij is ervan overtuigd dat een heffing van enkele tienden van centen in het niet valt bij de prijsstijging door een monopolie.

Onderdeel van het plan is dat ook de in de wet gewaarborgde ‘universele postdienst’ die PostNL uitvoert „gemoderniseerd” wordt, oftewel in omvang beperkt. De overnamediscussie rond PostNL en Sandd draait om het betaalbaar houden van die universele postdienst die PostNL verplicht door het hele land 5 dagen per week post te bezorgen waarvan 95 procent binnen 24 uur. Volgens de VGP valt op die dure plicht te bezuinigen, door er onderdelen zoals de kerstpost uit te halen.

Subsidie en aanbesteding

Een ander alternatief kwam deze week van UvA-hoogleraren Maarten Pieter Schinkel en Sander Onderstal . Zij pleitten er op de opiniepagina’s van NRC voor om de universele postdienst op plekken waar die niet rendabel is (zoals op het platteland) te subsidiëren via een aanbestedingsmodel.

Degene die inschrijft tegen de laagste subsidie wordt de postbezorgingsplicht gegund. „In de rest van Nederland, waar wél voldoende mensen wonen voor meerdere bezorgers, kunnen PostNL en Sandd gewoon blijven concurreren.” Volgens de twee hoogleraren dient een publieke basisvoorziening als postbezorging nou juist uit de algemene middelen te worden bekostigd.

Lees ook het opiniestuk 'Voorkom een monopolie'

De samenleving zou onder de streep veel goedkoper uit zijn dan als ze een monopolist creëert met het idee dat alleen zó de postbezorging in de niet-rendabele buitengebieden gegarandeerd kan blijven. Die monopolist zal immers in het hele land de prijzen verhogen omdat die niet meer beconcurreerd wordt.

Gedeelde infrastructuur

Hoe logisch is het om elke dag twee postbodes van twee verschillende bedrijven achter elkaar door dezelfde straten te hebben lopen? En hoe logisch is het om in iedere regio meerdere sorteer- en distributiecentra te hebben?

Niet heel logisch, was het antwoord in Engeland, waar een ander alternatief zichtbaar is. Bij de liberalisering van de postmarkt koos men er voor een model dat vergelijkbaar is met de markt voor mobiele telefonie. Daar maken bijvoorbeeld Ben en Tele2 gebruik van het netwerk van T-Mobile.

Het oude staatsbedrijf Royal Mail bezorgt 99,9 procent van alle post. Maar daaronder valt ook post van concurrenten als UKMail (onderdeel van DHL). Zo’n 60 procent van de post die Royal Mail bezorgt is post van concurrenten. In ruil daarvoor ontvangt het postbedrijf een vergoeding voor de gemaakte kosten plus opslag met een door de toezichthouder vastgesteld redelijk rendement.

In Nederland wordt nauwelijks op deze wijze gewerkt, al gaf de ACM afgelopen december wel een belangrijk signaal af door PostNL te verplichten de zakelijke post van concurrenten te gaan bezorgen.

Monopolist intomen

Zelfs als staatssecretaris Keijzer de overname doordrukt zijn er opties om de nieuwe monopolist in toom te houden. België, bijvoorbeeld, biedt inspiratie. De overheid daar heeft er net zoals in meer EU-landen voor gekozen om de ‘universele postdienst’ nogal ruim in te richten. Waar die in Nederland primair uit consumentenpost bestaat, valt daar in België ook de zakelijke post onder.

Momenteel bepaalt de ACM de bandbreedte waarbinnen de postzegelprijs mag stijgen. Keijzer kan ervoor kiezen om de ACM die macht straks ook op het vlak van zakelijke post te geven.

Indien Keijzer dat niet doet, zou de ACM ook uit zichzelf kunnen ingrijpen. De Postwet biedt de toezichthouder namelijk de mogelijkheid om op te treden tegen bedrijven die „aanmerkelijke marktmacht” hebben.

Normaal beroept de toezichthouder zich daarop om consumentenprijzen te beschermen. Maar de wet sluit niet uit dat er bedrijven (die zakelijke post versturen) mee beschermd mogen worden, constateert mededingsingsadvocaat Winfred Knibbeler van Freshfields. „Het kan, maar het zou wel een zeldzaam verregaande stap zijn.”

Lees ook: redt de overname van Sandd de koers van PostNL?