NRC checkt: ‘Nederlandse CO2-heffing is cadeau voor andere landen’

De aanleiding

Het kabinet wil een CO₂-heffing voor bedrijven, nu gebleken is dat burgers onevenredig veel gaan betalen voor klimaatafspraken. Klimaateconoom Richard Tol noemde de belasting in Elsevier „het domste wat je kunt doen”. De maatregel kost het bedrijfsleven geld, en zal binnen Nederland tot een lagere uitstoot leiden, zegt de aan de University of Sussex verbonden Nederlander. Maar in de hele EU blijft de uitstoot gelijk, omdat wat Nederland minder uitstoot door Europese afspraken elders méér zal worden uitgestoten. Dat checken we.

Waar is het op gebaseerd?

Sinds 2005 is er een Europees systeem van verhandelbare emissierechten: ETS (Emissions Trading Scheme). Grote (energie-)bedrijven moeten hun uitstoot afkopen met ‘emissierechten’, waarvan de prijs afhangt van vraag en aanbod. De Nederlandse CO₂-belasting komt daar bovenop. Volgens Tol zullen bedrijven door die extra kosten minder gaan uitstoten en hebben ze dus ook minder Europese emissierechten nodig. Met meer emissierechten in omloop op de Europese markt worden die goedkoper en wordt het buiten Nederland aantrekkelijker om méér uit te stoten. Het zogenoemde „waterbedeffect”.

En, klopt het?

„In beginsel is dit geen onzin”, zegt Pieter Boot van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). „Oppervlakkig gezien zit er een kern van waarheid in”, zegt ook Sander de Bruyn van onderzoeksbureau CE Delft. Als het aanbod van emissierechten stijgt, daalt in theorie de prijs. Toch werkt het niet zo, zeggen de twee, omdat recente maatregelen dit effect juist tegengaan.

Het ETS-systeem was jarenlang disfunctioneel, door een gigantisch overschot aan emissierechten. Deels ontstaan door de crisis, deels door de politiek, die bedrijven voor de energietranstitie compenseert met veel gratis uitstootrechten. Hoe dan ook: vervuilen was jarenlang spotgoedkoop.

Lees ook: De voor- en nadelen van een CO2-heffing

In 2017 spraken EU-lidstaten en het Europees Parlement af om vervuilen duurder te maken en zo de overstap naar duurzame energie te bespoedigen. Bij de ‘waterplas’ aan rechten werd een ‘pomp’ gezet: de Market Stability Reserve (MSR). Van de door overheden geveilde emissierechten (niet gratis), vloeit vanaf 1 januari 24 procent naar dit reservoir. Elk jaar, tot 2023. Daarna is dat 12 procent. De prijs van een ton CO₂ is hierdoor gestegen, van 5 euro naar ongeveer 21 euro nu.

Rechten kunnen ook weer terugvloeien, bij een tekort. Maar niemand ziet dat gebeuren. Sterker nog: de verwachting is dat veel weggepompte rechten vernietigd worden. Want het reservoir heeft een maximum: alle rechten die over die rand gaan, verdwijnen.

Zowel Boot als De Bruyn verwachten dat deze afspraken op korte termijn effectief zijn. „Tot 2023 klopt de redenering van Richard Tol absoluut niet”, zegt De Bruyn. Boot: „Het waterbedeffect verdwijnt misschien niet helemaal, maar wordt sterk verminderd.” Na 2023, als de pomp minder hard werkt, klopt de redenering „al beter”, zegt De Bruyn.

Echter: voorspellen is lastig. De vraag naar CO₂-rechten is opgebouwd uit vele variabelen: het weer, economische groei, gedrag van bedrijven en speculanten. Een rechtstreeks verband leggen tussen een Nederlandse CO₂-belasting en hogere uitstoot elders, zoals Tol doet, kan eigenlijk niet.

Bovendien is het erg waarschijnlijk dat rond 2023 ook andere EU-landen extra maatregelen hebben genomen, omdat in Parijs gemaakte klimaatafspraken anders niet gehaald worden. In 2022 worden de regels voor de MSR-reserve ook herzien. Minister Wiebes (Economische Zaken en Klimaat) noemde het onlangs „goed denkbaar” dat het tempo waarmee emissierechten tot 2023 worden weggepompt ook daarna wordt gehandhaafd. Dat maakt een waterbedeffect minder waarschijnlijk.

Tot slot: landen kunnen ook zelf uitstootrechten opkopen. Zweden deed dat na het sluiten van een kolencentrale. Politiek is dat wel lastig, vanwege de directe kosten. Het Verenigd Koninkrijk heeft al sinds 2013 een CO₂-heffing die de overstap van kolen naar duurzaam enorm heeft versneld, maar het heeft nooit rechten opgekocht. Daarom is nu afgesproken dat landen bij de sluiting van energiecentrales – en alleen daarbij – ook rechten mogen schrappen. In Duitsland wordt hierover nagedacht, en ook dat zal dempend werken.

Conclusie

In theorie zorgt nationaal CO₂-beleid inderdaad voor meer uitstootruimte elders. Maar juist recent zijn allerlei maatregelen genomen om dit effect te dempen, in ieder geval tot 2023, maar mogelijk ook daarna. De praktijk is dus wezenlijk anders dan de theorie. We beoordelen de bewering als grotendeels onwaar.