Hoe actief zijn Eerste Kamerleden?

Eerste Kamer Coalitiepartijen in de Eerste Kamer slaan nog weleens een debat over, blijkt uit een analyse van NRC. Maar als de coalitie straks haar meerderheid verliest, kan ze minder achteroverleunen.

Leden van de Eerste Kamer stemmen over de verandering van de Wet op de kansspelen (Wok). Regulering van de online kansspelmarkt moet gokkers beter beschermen, meer toezicht mogelijk maken en meer belastinginkomsten voor de staat opleveren.
Leden van de Eerste Kamer stemmen over de verandering van de Wet op de kansspelen (Wok). Regulering van de online kansspelmarkt moet gokkers beter beschermen, meer toezicht mogelijk maken en meer belastinginkomsten voor de staat opleveren. Foto Robin van Lonkhuijsen/ANP

‘Duiken”, noemt Tineke Strik, fractievoorzitter van GroenLinks het. Begin deze maand debatteerde de Eerste Kamer over wijzigingen in het stelsel van de huurtoeslag. Oppositiepartijen vrezen dat mensen met een laag inkomen door deze wijzigingen minder toeslag krijgen en stelden daar kritische vragen over aan de minister. Maar VVD, CDA, D66, ChristenUnie: geen van de coalitiepartijen deed mee aan het debat.

Dat mag: partijen besluiten zelf of ze wel of niet iets over een onderwerp zeggen. „Dit wetsvoorstel was voor ons zo klip-en-klaar”, zegt VVD-fractievoorzitter Annemarie Jorritsma, „daar hoeven wij niet voor de show over te debatteren.” Maar, stelt Strik, zonder coalitiepartijen is het debat snel voorbij. „Op die manier hoeven ze geen vervelende vragen te beantwoorden en kunnen ze zich niet vastpraten.” Daardoor krijgt het debat een heel andere dynamiek: de meerderheid voor zo’n wetsvoorstel komt nooit in gevaar. „Je staat alleen met oppositiepartijen met een minister te praten. Het debat krijgt dan een heel andere status, want die minister denkt: nou, hiermee kom ik wel weg.”

Volgens Jorritsma was dit debat een uitzondering, maar het komt vaker voor dat coalitiepartijen niets willen zeggen over wetten. Sinds het aantreden van Rutte III in oktober 2017 werden in de Eerste Kamer 95 onderwerpen besproken. Bij vijftien van die debatten voerde geen enkele coalitiepartij het woord. Dat is een luxe die de coalitie zich straks niet meer kan permitteren. Met de verkiezingen voor de Provinciale Staten, die op hun beurt in mei de Eerste Kamer kiezen, raakt het kabinet hoogstwaarschijnlijk zijn meerderheid in de senaat kwijt. Dat geeft de Eerste Kamer een sleutelpositie: de senaat heeft een vetorecht over alle wetgeving.

Moties van regeringspartijen worden het vaakst aangenomen, regeringspartijen stemmen het minst vaak tegen een wetsvoorstel

GroenLinks het actiefst

NRC verzamelde de verslagen van alle plenaire debatten sinds mei 2015 – het moment dat de huidige Eerste Kamer werd geïnstalleerd. We keken hoe actief Eerste Kamerleden zijn: Hoe vaak komen ze aan het woord? Wat stemmen ze? Wie weinig spreekt, loopt niet per se de kantjes ervanaf. Een groot deel van het werk van Eerste Kamerleden blijft onder de radar, in gesloten commissievergaderingen of bij internationale organisaties zoals de Raad van Europa. Toch leveren de plenaire debatten wel inzichten op over hoe een partij invloed probeert uit te oefenen.

In de Eerste Kamer is GroenLinks bijvoorbeeld relatief klein,met 4 van de 75 zetels. Maar de partij is wel uitzonderlijk actief: ze voert in vrijwel alle debatten het woord. GroenLinks miste slechts zestien debatten, het minst van allemaal. Fractievoorzitter Strik spreekt meer dan welk ander Eerste Kamerlid ook. (NRC telde het aantal woorden dat de senatoren gemiddeld per debat gebruiken.) Ook hoort GroenLinks bij de partijen die de meeste moties indienen: alleen de PVV en de Partij voor de Dieren (PvdD) komen met meer moties. GroenLinks ziet het indienen van moties als de ideale manier om wetten en het beleid bij te sturen, vooral door het verkrijgen van toezeggingen over de uitvoering van een wet. De plenaire debatten worden daar nadrukkelijk ook voor gebruikt. „Als je wilt dat andere partijen je motie steunen, moet je dat voor het debat al hebben geregeld. Maar je kunt het tegenstanders tijdens zo’n debat wel zo moeilijk mogelijk maken. Soms leidt dat nog tot overleg om te kijken of die tegenstanders toch niet voor kunnen stemmen.”

Zetelverdeling Eerste Kamer sinds juni 2015

Het CDA ziet dat heel anders. De partij heeft twaalf zetels, drie keer zo veel als GroenLinks, maar laat vaker een debat schieten: 28 keer. Andere partijen misten nog vaker een debat, maar die zijn aanzienlijk kleiner: de PvdD (2 zetels) en de Onafhankelijke SenaatsFractie (1). CDA’er Niek Jan van Kesteren voerde in bijna vier jaar tijd slechts vijf keer het woord. Dat komt door zijn portefeuille, legt Van Kesteren uit: „Ik doe samen met Marnix van Rij de portefeuille economie en financiën. De Algemene Financiële Beschouwingen, één van de belangrijkste debatten van het jaar, neem ik op me. Verder kwam er niet zo veel wetgeving langs.”

Van Kesteren vindt het niet erg dat hij maar zo weinig aan het woord komt. „Die vergaderingen zijn allemaal voor de bühne. Natuurlijk, het is formeel wel belangrijk, maar als ik iets geregeld wil krijgen, stap ik wel naar een minister. Ik ken die gasten allemaal zo goed.” De CDA’er is een bekende op het Binnenhof, als oud-voorzitter van VNO-NCW. Eerst als lobbyist, later als Eerste Kamerlid zocht hij ministers op. Nu het CDA in het kabinet zit, komen ze naar hem toe: „Ik word nu betrokken bij alles wat er gebeurt, in de boezem van het kabinet.”

Het toont het verschil tussen ‘machtspartijen’ en klassieke ‘oppositiepartijen’. Volgens Simon Otjes, politicoloog aan de Rijksuniversiteit Groningen en de Universiteit Leiden, hoeven machtspartijen VVD, CDA en PvdA niet zo nodig aan het woord te komen in Kamerdebatten. Ook niet als ze niet in het kabinet zitten. „Die partijen verwachten snel weer aan de macht te komen. Ze hoeven hun ideeën niet nu al te verdedigen, omdat ze denken: we regelen het straks wel.”

Rutte III vindt altijd meerderheid

Het kabinet heeft in de senaat weinig moeite steun te vinden voor wetsvoorstellen. NRC analyseerde alle wetsvoorstellen waarover in de afgelopen zittingsperiode werd gestemd. De Eerste Kamer keurde onder het vorige kabinet slechts twee wetsvoorstellen af. Sinds het aantreden van Rutte III heeft ze met alle wetten ingestemd. Tweederde van de voorstellen werden door álle partijen goedgekeurd. Dat sluit aan bij onderzoek dat Otjes en collega-politicoloog Tom Louwerse deden naar de stemmingen in de Eerste Kamer. „Veel politici zijn bang dat het kabinet niet meer functioneert als de meerderheid in de Eerst Kamer verdwijnt, maar dat blijkt dus wel mee te vallen”, stelt Otjes. „Een heel groot gedeelte van de wetgeving zal gewoon doorgang vinden, onafhankelijk van de samenstelling van de Eerste Kamer.”

Bert van den Braak, bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis aan de Universiteit Maastricht, nuanceert dat beeld: „Het heeft ook te maken met de wetten die het kabinet tot nu toe heeft ingediend: daar zit niet veel spectaculairs tussen. Maar ook in het algemeen geldt: wetgeving wordt in de Eerste Kamer breed gesteund.” Dat heeft volgens Van den Braak ook te maken met hoe het kabinet in de Tweede Kamer opereert: „Als er breed draagvlak in de Tweede Kamer is, komt de Eerste Kamer in een positie terecht waarin zij bijna gedwongen wordt ook in te stemmen.” Volgens Otjes toont dat aan hoe goed het systeem in Nederland werkt. „We hebben een consensuscultuur, en dat werkt goed. Vergelijk het bijvoorbeeld met de situatie in de Verenigde Staten, die ook een sterk tweekamerstelsel hebben. Daar komen simpele wetten als begrotingen er niet doorheen omdat partijen er veel rabiater in staan In Nederland pleegt de Eerste Kamer geen onnodige obstructie.”

Partijen als GroenLinks en de PvdA voerden de afgelopen maanden buiten de Kamer fel campagne. Lodewijk Asscher zei eind vorig jaar tegen NRC dat Rutte III de steun van de PvdA in de Eerste Kamer wel kan vergeten. „Het begon met mooie woorden over het dichten van de kloof en het tegengaan van cynisme, maar ze houden zichzelf gevangen en regeren niet.” Maar in de Eerste Kamer steunde de PvdA 96 procent van alle wetten die het huidige kabinet indiende; onder het vorige kabinet, waar de partij in zat, was dat nog 99 procent. Ook Jesse Klaver zei dat GroenLinks het kabinet niet gaat steunen als het kabinet zijn meerderheid verliest. „Wij gaan het kabinet niet aan een meerderheid helpen, zij moeten óns aan een meerderheid helpen.” De afgelopen anderhalf jaar stemde GroenLinks met 95 procent van de wetgeving van Rutte III in.

Daarmee zijn de PvdA en GroenLinks, na kleine bondgenoten als de SGP en de Onafhankelijke SenaatsFractie, de partijen die het vaakst meestemmen met de coalitie. De felste oppositiepartijen zijn PVV en PvdD, maar ook zij steunen 80 procent van de kabinetsvoorstellen.

De PvdA en GroenLinks voeren qua toon weliswaar een vrij harde oppositie, aldus Otjes, in de Eerste Kamer is het uitgangspunt of de wet er beter van wordt. „Dat is het verschil met de PvdD, die harder oordeelt en sneller denkt: dit voldoet niet aan onze ideale situatie.”

GroenLinks-fractievoorzitter Strik stelt dat het logisch is dat wetten een brede meerderheid hebben: vaak gaat het om aanpassingen in wetten die praktische problemen oplossen. „Het wordt interessanter als er politieke keuzes gemaakt worden.” Volgens Otjes is dat in ongeveer 5 procent van de gevallen aan de orde. Soms kan dat ingewikkelde situaties opleveren voor het kabinet: de PvdA en GroenLinks stemden afgelopen jaar bijvoorbeeld allebei tegen het Belastingplan, waarin alle fiscale maatregelen voor het volgende jaar vastgelegd worden.

Het kabinet zal dus moeten onderhandelen om zulke wetten erdoorheen te krijgen, stelt Otjes. Maar dat hoeft niet per se altijd met dezelfde partij te zijn. „De vorige kabinetten onder Rutte hadden ook geen meerderheid in de Eerste Kamer, toen zag je ook dat dat met wisselende meerderheden werd opgelost: de ene keer met PvdA en GroenLinks, dan weer met CDA en D66.” Volgens Van den Braak hoeft het kabinet misschien niet eens te onderhandelen. „Zolang er geen wetten zijn waar veel discussie over is, is er een meerderheid. Er komen klimaatmaatregelen aan, maar daar zullen GroenLinks en PvdA sowieso wel mee instemmen. Andere maatregelen, over pensioenen of het belastingstelsel, kunnen nog wel twee jaar op zich laten wachten. Dan zit de rit van het kabinet er alweer bijna op.”

Infographics door Erik van Gameren