Hoe de kritiek op onterechte straffen werd weggepoetst

Topambtenaren op het ministerie van Veiligheid en Justitie wachten in december 2014 met spanning op een onderzoek over een omstreden instrument van het Openbaar Ministerie: de strafbeschikking. Via informele contacten proberen de ambtenaren alvast een indruk te krijgen van de conclusies van de procureur-generaal bij de Hoge Raad, Jan Watse Fokkens, een gelauwerd jurist. Kritiek op de strafbeschikking zou minister Ivo Opstelten (VVD) slecht uitkomen, weten de ambtenaren.

Geen buitenstaander heeft tot dat moment de uitvoering van de strafbeschikking gecontroleerd. Hiermee kan het OM sinds 2008 burgers veroordelen tot boetes en taakstraffen voor een lange lijst misdrijven en overtredingen zonder tussenkomst van de rechter. Het gaat dan bijvoorbeeld om diefstal, geweld, drugs- en wapenbezit en verstoring van de openbare orde of vernieling.

Niet alleen de Raad van State, ook het OM zelf had bij invoering „rechtsstatelijke bezwaren” tegen de uitschakeling van de onafhankelijke rechter en de dubbelrol van het OM van vervolging én berechting. Maar het kabinet-Balkenende II ziet de strafbeschikking als een slimme manier om jaarlijks tienduizenden strafzaken op een eenvoudige manier af te doen.

Duizenden Nederlanders kregen sindsdien ten onrechte een straf opgelegd door het Openbaar Ministerie, onthulde NRC in december op basis van interne onderzoeken van het OM. Het ontbrak aan bewijs, een straf was voor het verkeerde feit opgelegd, of achteraf was door incomplete dossiers niet vast te stellen of iemand schuldig was. In 2016 was bij 15 procent van de zaken de schuld niet adequaat vastgesteld; een jaar later rommelde het bij 6 procent van de zaken.

Behalve een straf kregen duizenden Nederlanders daarmee ook onterecht een strafblad. Want hoewel een rechter er niet aan te pas komt, is de strafbeschikking een veroordeling.

Lees ook het eerdere onderzoek: OM deelde ten onrechte straffen uit

Rommelige straffenfabriek

Het nieuws leverde tientallen reacties op van rechters, advocaten en burgers die zich herkenden in het beeld van een rommelige straffenfabriek. Maar minister Ferdinand Grapperhaus (Justitie en Veiligheid, CDA) weersprak de conclusies. Van duizenden onterechte strafbeschikkingen zou geen sprake zijn. Hoewel volgens Fokkens zelf de interne onderzoeken laten zien dat de schuldvaststelling door het OM „een punt van grote zorg” is, mag je volgens de minister die rapporten niet gebruiken om een oordeel te geven over de rechtmatigheid van de strafbeschikkingen: de onderzoeken zijn alleen bedoeld als „interne kwaliteitsinstrumenten”.

Terug naar eind 2014 en de wachtende ambtenaren. Wat ze over het rapport van Fokkens horen van hun contacten in de juridische binnenwereld verschilt nogal, blijkt uit e-mails die ze elkaar sturen en die NRC verkreeg met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Eén ambtenaar polst Fokkens zelf en rapporteert op 3 december aan plaatsvervangend directeur-generaal Arie IJzerman: „Over de inhoud wilde Fokkens nog niet veel zeggen, wel dat het uiteraard niet de bedoeling is de gemoederen over dit onderwerp meer in beweging te brengen. […] Het zal tijdig aan ons worden voorgelegd.”

Maar diezelfde IJzerman heeft in een gesprek met OM-bestuurder Annemarie Penn iets anders gehoord, zo schrijft hij later die dag kort terug. „Kan wel eens minder leuk worden.”

Hij heeft direct topambtenaar Gerard Roes, directeur- generaal rechtspleging en vertrouweling van minister Opstelten, op de hoogte gebracht. Ook vraagt hij een medewerker om contact op te nemen met de auteur van het rapport: „[naam ambtenaar], graag heer Fokkens aan de lijn.”

Als een week later het conceptrapport binnenkomt, begrijpen ambtenaren direct hoe problematisch het is. Het beeld is „betrekkelijk alarmerend”, mailen een raadadviseur en een wetgevingsjurist aan hun collega’s.

De raadadviseur zet de belangrijkste problemen op een rij. In bijna 6 procent van de zaken is onvoldoende bewijs om een straf op te leggen. „Ongewenst hoog”, aldus Fokkens. Meer dan de helft van de dossiers is incompleet en bevat geen correcte kwalificatie van het strafbare feit. En van de meeste strafbeschikkingen is niet te achterhalen wie ze heeft opgelegd.

Onaangename boodschap

De conclusie met mogelijk de verst reikende gevolgen gaat over de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (CVOM), een administratief parket dat dan nog vooral kleine verkeersovertredingen bestraft. Medewerkers ervan blijken wettelijk onbevoegd straffen op te leggen, „hoe men het ook wendt of keert”, aldus Fokkens”. Toch hebben ze dat alleen al in 2013 28.000 keer gedaan, rekent de adviseurvoor. „Die zouden dan alle onbevoegd zijn uitgevaardigd.” Het is de ambtenaar zelf die in zijn mail de woorden vet drukt. En hij schrijft erbij: „Dit probleem duurt tot op de dag van vandaag voort.” In de jaren daarvoor heeft het CVOM nóg tienduizenden strafbeschikkingen uitgevaardigd.

Twee maanden lang discussiëren topambtenaren over de kritiek van Fokkens. Niet over de maatschappelijke gevolgen van de rommelige manier waarop het OM strafbeschikking uitvoert, met incomplete dossiers, soms rammelend bewijs en onbevoegde medewerkers. Over de duizenden burgers die mogelijk beschadigd zijn door onbevoegd uitgevaardigde of onterechte strafbeschikkingen, gaat het in alle overhandigde mails niet één keer.

De aandacht van ambtenaren gaat maar naar één ding uit, zo blijkt uit de mails. Hoe kunnen ze de onaangename boodschap van Fokkens zo goed mogelijk verpakken in de brief die ze naar de Tweede Kamer moeten sturen. Over hoe dat moet, zijn de ambtenaren het snel eens. De brief moet „benadrukken dat er veel goed gaat”, dat „de bal bij het OM” ligt, en de kritiek van Fokkens vooral gaat over „het proces” van uitvaardigen van strafbeschikkingen en niet over de inhoud van de strafbeschikkingen zelf.

Het persbericht dat Fokkens met het rapport wil meesturen, „dient te worden afgestemd”. Dat ambtenaren de inhoud van het rapport al een maand eerder kennen dan het officiële moment waarop Fokkens het aan Opstelten aanbiedt, hoeven Kamerleden ook niet te weten. Topambtenaar Gerard Roes wil daarom dat minister Opstelten niet te veel weet van het rapport. Roes wil het rapport zelf ook niet lezen, schrijft een ambtenaar. „Hij wil dit onderzoek van de procureur-generaal bij de Hoge Raad vooral positioneren als nieuw, onafhankelijk toezicht. Zijn gedachte daarbij is kennelijk dat de Minister bij de ontvangst moet kunnen zeggen dat het allemaal nieuw voor hem is en dat hij het gaat bestuderen. Als hij meteen inhoudelijk zou kunnen reageren, zou het minder onafhankelijk zijn omdat het departement dan kennelijk al kennis had van het rapport en daarop dus ook invloed had kunnen uitoefenen.”

Camouflageoperatie

De brief die uiteindelijk naar de Kamer gaat, is een zorgvuldige camouflageoperatie. Eén van de volgens ambtenaren „alarmerende” tekortkomingen wordt door diezelfde ambtenaren zo afgezwakt dat deze nagenoeg verborgen blijft. Het „ongewenst” hoge percentage fouten bij schuldvaststelling dat Fokkens constateert, wordt in de Kamerbrief sussend verpakt als „een aantal van de onderzochte zaken” waarbij „het voor [de onderzoekers] raadpleegbare wettig bewijs ontoereikend was”. Een andere alarmerende tekortkoming verdwijnt simpelweg: dat meer dan de helft van de dossiers incompleet is, is in de brief niet terug te vinden.

De 28.000 onbevoegd opgelegde strafbeschikkingen blijken het grootste communicatieprobleem. De wetgevingsjurist stelt voor om het niet over de „wettelijke mandatering” van CVOM-medewerkers te hebben, maar over hun „bevoegdheid”.

De uiteindelijke versie is nog verder verwaterd. Aan de Kamer schrijft Opstelten: „Het rapport [concludeert] dat de mandaatregeling ten aanzien van de op zich gekwalificeerde medewerkers van de CVOM juridisch niet toereikend is.” Dat een wettelijke mandatering ontbrak om straffen op te leggen en dat die dus „onbevoegd zijn uitgevaardigd”, staat er niet meer.

Zulke taalkundige trucs zijn één ding. Maar wat te doen met de begrotingsbehandeling van Justitie in de Eerste Kamer die voor begin 2015 is gepland? Stel dat een senator niet alleen de Kamerbrief leest, maar het rapport van Fokkens erbij pakt en vraagt of die 28.000 beschikkingen moeten worden teruggedraaid? Of wil weten wat de minister gaat doen met het ongewenst hoge aantal strafbeschikkingen dat met ontoereikend bewijs is opgelegd? Wat moet Opstelten dán zeggen? Zoveel mogelijk procedureel antwoorden, is het devies. Dus bereiden ambtenaren wat ontwijkende antwoorden voor, met nadruk op hoe het in de toekomst beter zal gaan.

Maar zelfs als de minister zich aan dit script houdt, blijft nog een vraag open: wat moet het OM doen met die tienduizenden strafbeschikkingen die al zijn opgelegd? De ambtenaren komen er niet uit.

De minister kondigt een wetswijziging aan die het CVOM de wettelijke status van een OM-parket geeft. De officieren die er werken, mogen hun bevoegdheid mensen te straffen dan aan lagergeplaatste, vaak lager opgeleide, medewerkers mandateren.

Die wetswijziging komt er – twee jaar later pas en zonder debat in de Kamer. Sinds 1 januari 2018 zijn CVOM-medewerkers wettelijk bevoegd om mensen te bestraffen. Over de tienduizenden straffen die ze oplegden vóórdat ze dat volgens de wet mochten, heeft niemand het meer.