De CO2-heffing als rode lijn op de klimaattafel

Klimaat Plannen genoeg, en mooie intenties. Maar het overleg over klimaatmaatregelen aan de industrietafel eindigde met een breuk. Waar het precies misging? De onderhandelingen mislukten bijna geruisloos.

De onderhandelaars aan de industrietafel van het klimaatakkoord zagen het al voor zich. Premier Mark Rutte die tijdens de jaarlijkse top van de wereldelite in het Zwitserse Davos de internationale bazen van de twaalf grootste uitstoters van broeikasgassen in Nederland ontmoet. Die twaalf bestaan uit bedrijven die staal maken, ruwe olie verwerken of kunstmest produceren.

Minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) besprak vorig jaar zelf het idee met de twaalf ceo’s van de Nederlandse dochterbedrijven. Deze bestuurders zijn al geen kleine jongens, maar de moederbedrijven zijn internationale concerns waarvan bovenbazen in bijvoorbeeld Houston (Dow Chemical), Riad (Sabic), Jamshedpur (Tata Steel), Moskou (Lukoil) en Parijs (Total) nog overtuigd moesten worden. Op die hoofdkantoren moest het geld worden gevonden voor het duurzame beleid dat de Nederlandse politiek wil. Een halvering van de CO2-uitstoot in 2030 gaat niet vanzelf.

„Zo’n ontmoeting met de premier helpt mij om de hoofdkantoren zekerheid, of liever inzicht te geven in de Nederlandse redelijkheid”, zegt Nathalie de Muynck, ceo van Zeeland Refinery, dat het Franse Total en het Russische Lukoil als aandeelhouders heeft. De Muynck concurreert met collega’s in tal van andere landen om investeringsgeld uit Parijs en Moskou. „Mijn hoofdkantoren kijken naar Nederland met vriendelijke ogen. Ze willen even voelen dat Nederland een redelijke weg zal vinden om sneller te gaan dan Europa en tegelijkertijd de industrie het leven niet onmogelijk te maken.”

In januari van dit jaar zou de bijeenkomst in Davos plaatsvinden, maar niemand heeft ooit de foto met een breed lachende Rutte en de twaalf industriëlen gezien. De Muynck: „Nee, dat idee bleef in de lucht hangen. Daarmee is een kans gemist. Mijn ceo’s wilden wel komen.”

Het verdampen van de Davos-plannen is illustratief voor de klimaatgesprekken met de industrie die sinds de lente van 2018 plaatsvonden. De ambitie was groot, maar de uitwerking bleef vaak hangen. Klimaatverandering en vermindering van CO2-uitstoot is een immens vraagstuk voor de industrie. Veel bedrijven komen uit landen waar regeringen geen haast maken met streng klimaatbeleid. En hier wilde een klein land sneller dan Europa, een continent dat met zijn prijs voor CO2-uitstoot al als voorlijk geldt. Het kabinet-Rutte III wil een groot deel van zijn klimaatambities met hulp van de industrie verwezenlijken: ruim eenderde (14,3 miljoen ton) van de CO2-reductie in 2030.

De twaalf ceo’s van de Nederlandse dochterbedrijven ontmoetten elkaar om de week, vaak tijdens een ontbijtsessie om de agenda’s niet al te zeer te belasten. Ze hadden een eigen tafel voor overleg. Slechts twee van hen zijn van origine Nederlands: Shell en de chemietak van AkzoNobel (inmiddels omgedoopt tot Nouryon). Milieuorganisaties zoals Greenpeace, vertegenwoordigers van kleine en grote industriële bedrijven en van de overheid zaten aan de hoofdtafel van de industrie-onderhandelingen. Aan die tafel van 21 mensen, die meestal op maandagmiddag en -avond bij de SER in Den Haag samenkwamen, lag een unieke kans om een akkoord te sluiten tussen de industrie, de milieuorganisaties en de overheid.

Zover kwam het niet. Vlak voor Kerst, een dag voor de presentatie door Ed Nijpels van het overkoepelende ontwerpklimaatakkoord, stapten de milieu-organisaties en vakbond FNV op. Een van de grootste pijnpunten in dit ‘vaalgroene akkoord’ volgens de opstappers: de zachte aanpak van de industrie. Wat ging er mis?

Sturing ontbreekt

Er was geen ruzie, er is nooit met deuren geslagen, bijna geruisloos zijn de onderhandelingen mislukt, blijkt uit gesprekken van NRC met tien deelnemers aan de besprekingen. Sommigen willen anoniem blijven om verdere onderhandelingen niet te verstoren. Tot vlak voor het klappen bleef de communicatie aan de industrietafel uiterst beleefd, terwijl de bezwaren van de milieuorganisaties tegen de tekst van het akkoord groot waren.

Waar het nou precies verkeerd liep, vindt iedereen moeilijk te zeggen. Er was volgens velen geen duidelijke sturing. Niet van de druk bezette voorzitter van de industrietafel, Manon Janssen, in het dagelijks leven bestuursvoorzitter van onderzoeksbureau Ecorys. En aanvankelijk ook niet van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Het ministerie nam pas half november het initiatief.

De onderhandelaars van de milieubeweging vragen zich nog steeds af waar het ministerie stond: was het op de hand van de industrie of hadden de ambtenaren last van een gebrek aan sturing door de verdeeldheid van het kabinet? Rond klimaatbeleid zijn CDA en VVD terughoudender dan D66 en de ChristenUnie.

Er werd niet aan de simpelste principes van projectmanagement gedaan, zeggen vertegenwoordigers van een groot concern. De onderhandelingen meanderden uit over subtafels, minitafels, bijzettafels, werkgroepen en de hoofdtafel. Nergens werden echt knopen doorgehakt.

Een van de meest heikele kwesties, een extra CO2-heffing voor de grootste uitstoters, werd pas enkele weken voor de deadline in december besproken. Zo’n nationale heffing bovenop de Europese ETS-prijs voor CO2 kan helpen om industriebedrijven aan te zetten tot duurzamer produceren, zeggen voorstanders. Zo’n heffing schaadt de concurrentiepositie van de Nederlandse industrie, zeggen tegenstanders.

„Ik kan me de letterlijke uitspraken nog herinneren van de vertegenwoordigers van de industrie: als we het over een CO2-heffing gaan hebben, zijn we er klaar mee”, zegt Faiza Oulahsen die namens Greenpeace aan tafel zat. Vanuit het bedrijfsleven wordt niet ontkend dat een algemene heffing „een rode lijn” was.

„Is daar lang over gesproken? Oei, dat is niet lang geweest”, zegt De Muynck van Zeeland Refinery. „Eerder twee minuten dan twee uur.”

Ook voorzitter Gertjan Lankhorst van de VEMW, die de energie-intensieve industrie vertegenwoordigt, maakte weinig woorden aan de heffing vuil. „Onze achterban had al aan het begin gezegd: zo’n heffing, dat is niets voor ons.”

Voor Natuur & Milieu, naast Greenpeace de tweede milieuorganisatie aan tafel, is de conclusie duidelijk. „Wij zijn gewoon aan het lijntje gehouden,” zegt onderhandelaar Michèlle Prins.

Boottochtje in Rotterdam

Na een zomerpauze worden de gesprekken in september hervat tijdens een boottochtje door de Rotterdamse haven. Een leuke geste van Allard Castelein van het Havenbedrijf. Bij die gelegenheid worden sommige onderhandelaars verrast door de mededeling dat werkgeversorganisatie VNO-NCW ook aanschuift. Milieuorganisaties maken nog bezwaar, maar vanaf dat moment zit directeur Cees Oudshoorn aan tafel. Voorzitter Janssen en EZK vinden het prima.

Met de komst van VNO worden de stellingen duidelijker ingenomen. Een algemene CO2-heffing komt er niet en de opslag van CO2 moet gestimuleerd worden, vindt VNO. De milieuclubs vinden juist dat er wel een heffing moet komen, en dat de opslag van CO2 echte verduurzaming hindert. Het gesprek gaat vooral over het idee dat VNO steunt om bedrijven hun eigen CO2-reductieplannen te laten opstellen, waarvoor ze subsidie kunnen krijgen, en een boete als ze niet meedoen. Hoeveel subsidie de industriebedrijven krijgen en hoeveel ze zelf betalen is ook een punt van discussie. Het gesprek over een CO2-heffing wordt alsmaar uitgesteld, zien de milieuorganisaties.

Topambtenaar Bertholt Leeftink stelt op 14 november een ‘minitafel’ in waar een select gezelschap van acht mensen knopen moet doorhakken. Voorzitter Janssen maakt geen deel uit van het overleg, Oudshoorn, Lankhorst, Oulahsen en Prins wel. Daar schuift plots een nieuwe onderhandelaar aan: Bernard Wientjes, oud-voorman van VNO-NCW, nu voorzitter van VNCI, de vertegenwoordiger van de chemische industrie. Ook Joris Thijssen van Greenpeace en Marjolein Demmers van Natuur & Milieu nemen deel.

Aan deze minitafel, ook wel smalend de bijzettafel genoemd, komt eindelijk de heffing op tafel. Vanaf half november komen de acht zes keer urenlang bij elkaar. Als voorzet schrijft Leeftink een ‘non-paper’, een werkstuk zonder officiële waarde. Daarin staat een kleine generieke CO2-heffing, die 350 tot 550 miljoen euro opbrengt. De industrie wijst het voorstel af.

Greenpeace en Natuur & Milieu laten Leeftink begin december weten dat zij geen geloof meer hebben in een akkoord. Op 4 december, zeventien dagen voor de deadline van het klimaatakkoord, zeggen ze op een drukbezochte persconferentie de resultaten onvoldoende te vinden. Eén dag voor de deadline besluiten ze de gemaakte afspraken niet te steunen.

Door de komst van VNO en de weinig toeschietelijke houding van EZK zien de milieuorganisaties hun invloed verdampen, stellen ze nu vast. Illustratief voor hen is de behandeling van een rapport van onderzoeksbureau CE Delft over de effecten van een algemene CO2-heffing. Het ministerie gaf opdracht voor dat onderzoek. Het was direct na de zomer voltooid, maar pas in november komt het echt op tafel. Mede daardoor blijft een discussie over de individuele reductieplannen versus een algemene heffing uit. Ook een lang bezoek van Wiebes op de tweede zondag van december aan het kantoor van Natuur & Milieu doorbreekt de patstelling niet.

Die zondag schoof ook Focco Vijselaar aan, de nieuwe directeur-generaal van EZK. Volgens hem had de milieubeweging veel invloed op de uitkomst. „Door de druk van de groene coalitie zijn de reductieplannen strenger geworden. Ook de boete, als de uitstoot niet voldoende daalt, is er dankzij hen in gekomen.” Vijselaar ontkent dat EZK aan de kant van de industrie stond. „Het gaat ons om het halen van 14,3 miljoen ton CO2-reductie, niet om wel of geen heffing.”

Lees ook: Werknemers industrie tegen CO2-heffing: wij zijn geen grote vervuilers

Is het niet raar om zo kort voor de deadline weg lopen? Dan valt er niets meer te lijmen. „Wij wilden tot het einde knokken”, zegt Oulahsen, van Greenpeace. „Hadden we iets anders moeten doen? Ik denk dat we echt boos hadden moeten worden, zeker ook in de richting van het ministerie. We hebben nu het gevoel dat we door EZK gegijzeld werden. We zijn in bijna een jaar tijd niet in staat geweest om de opties een beetje fatsoenlijk te onderzoeken.” Ook Natuur & Milieu constateert dat een constructieve discussie te lang is uitgebleven. „Aan die tafel is op het gebied van regie niets gebeurd dat voldoet aan enigszins fatsoenlijke regels van een onderhandeling. Helemaal niets”, zegt directeur Demmers. „Als we dit proces hadden voorzien, dan waren we net wat anders in het circus gestapt.”

Lankhorst van de VEMW denkt niet dat EZK de ‘groenen’ aan het lijntje heeft gehouden. „Die discussie over een nationale CO2-heffing was voor mijn achterban geen relevante. We hebben aan het begin gezegd: dat gaan we niet doen.” Voor hem was in de zomer al duidelijk dat een heffing alleen zou gelden voor bedrijven die hun CO2-uitstoot níét verminderen: de boete of malus die in het klimaatakkoord staat. „Dan kan er nog wel een rapport worden gemaakt over een generieke heffing, maar dat had voor mij niet zo veel waarde.” De industrie vreest met een nationale CO2-heffing niet alleen voor haar internationale concurrentiepositie. Een heffing voor iedereen zou ook betekenen dat de meest vooruitstrevende bedrijven extra moeten betalen.

Vanaf het begin waren er twee manieren om naar de industrietafel te kijken. Die van de industrie: het is al heel bijzonder om twaalf internationale bedrijven, die hun investeringen makkelijk op andere landen en fabrieken richten, te verleiden sneller dan elders in Europa hun CO2-uitstoot te verminderen. En die van linkse politieke partijen en veel critici van het klimaatakkoord: dit is de plek waar de grote vervuilers kunnen worden gedwongen hun aandeel in de kosten te betalen.

Woensdag komt het Planbureau voor de Leefomgeving met zijn doorrekening van de plannen die nu zonder steun van de milieuorganisaties zijn gemaakt. Dan blijkt of het alternatief voor een algemene CO2-heffing standhoudt. Is het niet te complex? En is de stok achter de deur, de boete, groot genoeg?

Na de doorrekening en debatten in de Tweede Kamer moeten alle partijen terug aan tafel voor een definitief akkoord. In restaurant De Landbouw in Wassenaar aten de hoofdrolspelers van het klimaatoverleg in januari met elkaar. Zo kon iedereen zijn ergernissen kwijt. Ook de milieuorganisaties waren er. De gedachte: we zijn Nederlanders uit de polder, dus we zien elkaar binnenkort weer aan tafel.