Bij ING’s witwasaffaire hield de minister toezichthouder DNB uit de wind

Witwasaffaire De Nederlandsche Bank is onafhankelijk. Maar het ministerie van Financiën regisseerde haar reactie op het witwasschandaal bij ING.

ING betaalde in september een recordboete van 775 miljoen aan het Openbaar Ministerie
ING betaalde in september een recordboete van 775 miljoen aan het Openbaar Ministerie Foto Robin van Lonkhuijsen /ANP

De zon komt net op als het Openbaar Ministerie en ING op dinsdag 4 september 2018 naar buiten treden met de grootste boete uit de Nederlandse geschiedenis. ING betaalt 775 miljoen euro om strafvervolging af te kopen wegens „structureel” overtreden van de wetgeving die witwassen van geld moet voorkomen. Van 2010 tot en met 2016 had de bank haar organisatie en computersystemen zó slecht op orde dat criminele klanten hun miljoenen „nagenoeg ongestoord” via Nederlandse ING-rekeningen konden laten lopen.

„Buitengewoon ernstig”, noemt minister Wopke Hoekstra (Financiën, CDA) de kwestie die ochtend. „Dit raakt opnieuw aan het vertrouwen in de financiële sector.” Het is de kernboodschap die Hoekstra daarna nog vaak zal herhalen en die zorgvuldig is voorgekookt op zijn ministerie. Op vrijdag verneemt Hoekstra voor het eerst over de jarenlange misstanden bij ING en de recordboete die maandag formeel zal worden vastgelegd. Hoekstra en de top van zijn ministerie zijn meteen in opperste staat van paraatheid. Ze werken het hele weekend door. En niet alleen aan de „kernboodschap” die de minister moet uitdragen.

Uit e-mails, memo’s en brieven van het ministerie, in bezit van NRC na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), blijkt dat Financiën dat weekend ook verzint hoe toezichthouder De Nederlandsche Bank door de witwasaffaire zal worden geloodst.

Misstanden

Dat ING voldoet aan de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) is primair haar eigen verantwoordelijkheid. Maar tussen bank en Openbaar Ministerie zit nog een cruciale schakel: De Nederlandsche Bank (DNB). Waar de supervisie op de financiële buffers van banken is overgeheveld naar de Europese Centrale Bank, ligt het toezicht op naleving van de antiwitwaswet nog gewoon bij DNB.

En hoewel Hoekstra later in het Kamerdebat over de witwasaffaire zal zeggen dat de centrale bank in zijn ogen „adequaat” en „nadrukkelijk” bezig was met de misstanden bij ING, komt dat beeld niet naar voren uit het door justitie gepubliceerde feitenrelaas.

ING, de grootste bank van het land, nam klanten aan zonder hen goed te onderzoeken, hield transacties onvoldoende in de gaten en greep niet goed in als wél een alarmbel klonk. Niet dat het alarm vaak ging; ING had computersystemen ingesteld op maximaal drie witwassignalen per dag. Het gevolg was misbruik van ING-rekeningen door allerlei foute klanten, zoals de Oezbeekse presidentsdochter Gulnara Karimova, die via ING corruptiemiljoenen kreeg.

Lees ook dit achtergrondverhaal over hoe ING de ogen gesloten hield

Van 2010 tot en met 2016 – de periode die justitie onderzocht – zette DNB eenmaal een formeel ‘handhavingsinstrument’ in: ING’s tak voor rijke particulieren, private banking, werd in 2015 een last onder dwangsom (voorwaardelijke boete) opgelegd omdat het cliëntenonderzoek niet in de haak was. Ook werd „gewezen” op tekortkomingen in de processen ter voorkoming van witwassen.

Heeft DNB gefaald?

Dat bij de rol van DNB vraagtekens zijn te zetten, is ook de top van het ministerie direct duidelijk, blijkt uit de interne stukken. Op de zaterdag voor de schikking schrijven ze Hoekstra een feitelijke memo. „Het toezicht op naleving van de Wwft door banken is belegd bij DNB”, leest die. Gevolgd door een opsomming van de „verschillende mogelijkheden” die de toezichthouder heeft om „het niet naleven van de verplichtingen aan te pakken”. Die opsomming maakt meteen duidelijk dat DNB tegenover ING verre van hard optrad. De opgelegde last onder dwangsom is een van de mildste opties. „DNB had bestuurders van de bank ook boetes kunnen opleggen van 5 miljoen euro … waarom is dat niet gebeurd?”, is een van de kritische vragen die ambtenaren voor Hoekstra formuleren ter voorbereiding op de bekendmaking van de schikking. „Heeft DNB als toezichthouder zitten slapen? Gefaald? Toch wel steken laten vallen?”, luidt een andere.

Tegelijkertijd is de top van het ministerie beducht op kritiek op de eigen rol. De Algemene Rekenkamer gaf Financiën in 2017 al een behoorlijke sneer, na onderzoek waaruit de conclusie kwam dat de minister zijn toezichthoudende rol op DNB maar „beperkt” invult. De Nederlandsche Bank mag onafhankelijk opereren, ze valt als zelfstandig bestuursorgaan wel onder Financiën.

Op zondag is al vastgesteld hoe met DNB om te gaan. Uit een mailwisseling blijkt dat Hoekstra die dag contact heeft met bankpresident Klaas Knot. Ze spreken af dat de minister, als de ophef straks losbarst, DNB vier vragen voorlegt: heeft DNB genoeg bevoegdheden; genoeg capaciteit; hoe staan andere banken ervoor; en voldoet ING straks wél aan de regels? Een kritische vraag over het functioneren van de toezichthouder zelf ontbreekt.

Nadat de witwaszaak dinsdagochtend openbaar is geworden, volgt een golf van politieke en maatschappelijke verontwaardiging. Waarom is er geschikt en staat ING niet voor de rechter? Waarom worden geen bankiers vervolgd? En waarom treedt niemand uit de raad van bestuur af?

DNB blijft buiten schot. Kamerleden richten hun vizier pas veel later op de toezichthouder. De zaterdag na de bekendmaking is Harald Benink, hoogleraar bankwezen en financiering in Tilburg, de eerste die publiekelijk vraagtekens zet bij de rol van DNB. In NRC constateert hij dat de centrale bank „niet voldoende” lijkt te hebben doorgepakt, en hij roept in herinnering hoe DNB in 2010 na de val van Dirk Scheringa’s bank DSB een plan presenteerde om het eigen toezicht „effectiever en vooral krachtiger” te maken. DNB beloofde voortaan „zonodig hard in [te] grijpen”.

Toneelstukje

Intussen voert Hoekstra voor de Tweede Kamer een toneelstukje op. Een week na de schikking, op dinsdag 11 september, treedt ING-bestuurder Koos Timmermans af en stuurt de minister voor het eerst een brief naar de Kamer over de affaire. Daarin meldt hij dat hij de centrale bank vier vragen heeft gesteld „omdat DNB verantwoordelijk is voor het toezicht”. Hij belooft de Kamer „nader bericht” zodra de vragen zijn beantwoord.

Een concept van de antwoordbrief van DNB ligt dan al dagen op zijn ministerie. Hoekstra, de ambtelijke top van Financiën en DNB stemmen niet alleen de vragen aan DNB af, ze bespreken ook minutieus de beantwoording door DNB.

Die brief is het enige schrijven van DNB over de witwasaffaire dat openbaar wordt. In het openbaar beroept Hoekstra zich op de „onafhankelijkheid” van DNB en „toezichtsvertrouwelijkheid”, bijvoorbeeld naar aanleiding van de onthulling door Het Financieele Dagblad dat DNB het ING-bestuur niet opnieuw op geschiktheid wil toetsen. Van onafhankelijkheid van DNB is rond de antwoordbrief weinig sprake. Hoekstra, zijn thesaurier-generaal, secretaris-generaal en andere topambtenaren schrijven de DNB-brief aan Hoekstra nog net niet helemaal zelf.

Drie conceptversies

De top van Financiën ontvangt zeker drie conceptversies van de brief en dwingt daarin veranderingen af. Aanvankelijk schrijft DNB bijvoorbeeld dat ze „afspraken met raden van bestuur maakt als er overtredingen van wet en regelgeving zijn”. Een topambtenaar constateert dat dit de vraag oproept welke afspraken dan met het ING-bestuur zijn gemaakt en wie die heeft getekend. De zin verdwijnt. Hetzelfde geldt voor het plan van DNB te melden dat „integriteit een speerpunt is in de nieuwe visie op toezicht”. Daarop stelt Financiën: „dat was het sinds 2008 al in eerdere visies”. Dit melden maakt de brief „niet per se sterker”.

Over het antwoord op de vraag of DNB voldoende capaciteit heeft om naleving van witwaswetten bij banken te controleren – de bank heeft er 18 fte’s voor – is opvallend veel contact. Maar de inhoud daarvan is door de juristen van Financiën onleesbaar gemaakt in de documenten die NRC via de Wob kreeg.

De brief van DNB wordt uiteindelijk gedateerd op 24 september en door Hoekstra een dag later naar de Kamer gestuurd. Alsof niet al weken geleden is afgesproken dat de minister de brief integraal openbaar maakt, zet DNB „CONFIDENTIAL” op het briefpapier.

Brief DNB

De centrale bank presenteert zich vervolgens als de kordate toezichthouder. DNB’s directeur toezicht, Frank Elderson, ontwijkt tijdens een hoorzitting in de Tweede Kamer kritische vragen over het verleden, maar noemt DNB „zeer scherp”. Hij wijst op de informatie uit de brief aan Hoekstra waaruit blijkt dat DNB sinds 2014 banken zeventien Wwft-gerelateerde maatregelen oplegde, waaronder negen boetes.

Die opstelling verwondert Kamerleden. In het Kamerdebat over de affaire hield D66’er Joost Sneller minister Hoekstra vorige maand kritisch voor „dat er bij DNB grote tevredenheid heerste over hoe het allemaal gegaan is”, terwijl je „ook zou kunnen stellen dat er is gefaald”.

Lees ook dit verhaal over de onervaren witwasjagers van ING

Correctie (15 februari 2019): In dit artikel is ING’s rol bij Karimova’s corruptie en de formulering over witwaswasmeldingen bij ING aangepast.