Het ongemak over de Chinese miljarden

Europees Mededingingsrecht

Het Europese ongemak gaat verder dan de concurrentie van Chinese concerns. Enthousiasme is omgeslagen in argwaan.

Zhang Anming, plaatsvervangend directeur van Piraeus Container Terminal. poseert voor een maquette van een containerschip van Cosco. Dit Chinese staatsbedrijf exploiteert tweederde van de haven van Piraeus.
Zhang Anming, plaatsvervangend directeur van Piraeus Container Terminal. poseert voor een maquette van een containerschip van Cosco. Dit Chinese staatsbedrijf exploiteert tweederde van de haven van Piraeus. Foto Kostas Tsironis/Bloomberg

„De Chinezen zijn ver weg” zei eurocommissaris Margrethe Vestager (Mededinging) afgelopen woensdag toen ze bekendmaakte dat de Commissie een samengaan van de treinbouw- en spoorsysteemdivisies van Siemens (Duits) en Alstom (Frans) blokkeert. De suggestie uit Berlijn en Parijs dat de creatie van één sterke Europese treinenbouwer noodzakelijk is om vermorzeling door Chinese rivalen te voorkomen, wees ze beslist van de hand.

Juist het ontbreken van die concurrentie was een belangrijk argument om de fusie te verbieden. Een Frans-Duitse combinatie zou een veel te dominante positie krijgen, tot duurdere treinkaartjes en minder technologische vernieuwing leiden. Nu houdt Europa twee kampioenen in plaats van één, aldus Vestager.

Het is de heldere en voorspelbare logica van het Europese mededingingsrecht, fundament van de interne markt, voorheen uitgedragen door Verstagers voorgangers Neelie Kroes en Frits Bolkestein. Daarin is één belang maatgevend: dat van de consument. Die is gebaat bij concurrentie, liefst zoveel mogelijk, ongeacht waar die vandaan komt. Voor Verstager zijn Chinese bedrijven eerder bondgenoot dan tegenstander, zolang zij zich maar conformeren aan de Europese spelregels.

Maar zijn die spelregels nog wel up-to-date? Of moeten het belang van de consument en de principes van de vrije markt in sommige gevallen ondergeschikt worden gemaakt aan de toekomst van de Europese industrie, werkgelegenheid, veiligheid?

Angstgegner

Onder Europese politici groeit het ongemak over China. Voor de Duitse minister van Economische Zaken Peter Altmaier (CDU) is Chinese concurrentie inmiddels een angstgegner. Chinezen ver weg? Zo voelt Berlijn dat niet. Altmaier ontvouwde afgelopen week een ambitieus voorstel voor een nieuwe industriepolitiek die nationale en Europese kampioenen moet scheppen: bedrijven met dominante marktposities, liefst op wereldschaal. Mocht het daarvoor nodig zijn het mededingingsrecht aan te passen, dan moet dat maar, vindt Altmaier. Want, zei hij: „Op steeds meer terreinen ontwikkelt zich een wereldmarkt, waar een kritische omvang van industriële spelers is vereist”.

Het Europese ongemak gaat verder dan de concurrentie van Chinese (en Amerikaanse) concerns. Aanvankelijk enthousiasme over de rol van China als investeerder is langzaam maar zeker omgeslagen in argwaan. Dat versterkt de trend dat Europa zich beter wil afschermen tegen buitenlandse overnames, zoals de twee grote economische tegenpolen de VS en China ook doen. Een aantal EU-lidstaten heeft toetsingsprocedures al aangepast om overnames en investeringen van buiten Europa makkelijker te kunnen blokkeren. Andere landen, zoals Nederland, zijn daarmee bezig. Parallel werkt ook de Europese Commissie aan regelgeving op dit gebied.

Opnieuw loopt Duitsland voorop. Sinds de overname van robotspecialist Kuka door het Chinese Midea in 2016 kijken Duitse politici met angst en argusogen naar het overvloedige overnamekapitaal van Chinese partijen die Duitse technologiebedrijven willen kopen. Zodra een Chinese partij meer dan 10 procent van de aandelen koopt van een Duits bedrijf, houdt Berlijn zich tegenwoordig het recht voor de investering te beoordelen en zo nodig tegen te houden.

Zorgen over Chinese overnames en investeringen wortelen in de vrees dat cruciale technologie en infrastructuur in handen valt van China. Die angst hangt weer samen met wantrouwen over de motieven van Chinese bedrijven, die doorgaans staatsbezit zijn óf totaal ondoorzichtige eigendoms- en zeggenschapsstructuren hebben. Denk aan de huidige commotie over vermeende spionage via Huawei, het Chinese concern met een sleutelrol in de aanleg van het 5G mobiele netwerk. Denk ook aan Anbang, sinds 2015 eigenaar van de Nederlandse verzekeraar Vivat. Anbang staat onder curatele van de Chinese overheid sinds oprichter Wu Xiaohui in ongenade viel bij de autoriteiten.

Strategisch belang

Werken Chinese investeerders volgens puur commerciële motieven of zit er meer achter? En als dat zo is, moet Europa daar bang voor zijn? Alles wijst erop dat veel Chinese investeringen in Europa passen binnen strategische beleidsplannen als de Nieuwe Zijderoute en ‘Made in China 2025’ – een initiatief om van China over zes jaar technologisch hoogontwikkeld land te maken. Chinese miljarden stromen vooral naar hightech, infrastructuur, chemie en energie.

Zo kocht de Chinese staatsonderneming Cosco de haven van Piraeus en nam ze belangen in containerterminals in de havens van Rotterdam, Valencia, Bilbao, Marseille, Sines en Antwerpen. Verder kwamen onder meer zadenveredelaar Syngenta, NXP-poot Nexperia (halfgeleiders), het Portugese elektriciteitsbedrijf EDP, de Franse componentenmaker Manoir en Franse autofabrikant PSA (Peugeot en Citroën) deels of geheel in Chinese handen. Bovendien spraken Chinese leiders afgelopen zomer nog met Oost-Europese landen over miljardeninvesteringen in spoorlijnen, vliegvelden en snelwegen.

In Oost- en Zuid-Europa zijn ze blij met Chinese miljarden. „Als de EU geen financiële steun biedt, kloppen we in China aan”, citeerde The Economist de Hongaarse premier Viktor Orbán onlangs. Maar in de rijkere West-Europese landen groeit het onbehagen, over China als onberekenbare investeerder én als concurrent. Bijkomende frustratie is dat de Chinese markt voor Europese bedrijven en investeerders vaak niet of nauwelijks toegankelijk is.

Grote vraag is nu of een actieve industriepolitiek en aanpassing van de mededingingsregels, naast scherpe screening van investeringen, nodig zijn, zoals Altmaier betoogt. Frans-Paul van der Putten, China-expert van Clingendael, heeft geen oordeel over de afgeblazen fusie tussen Siemens en Alstom. Maar hij vindt wel dat het Europese mededingingsbeleid toe is aan „fundamentele verandering”, zowel wat betreft de beoordeling van Europese fusies als de houding tegenover Chinese rivalen op de Europese markt.

Van der Putten benadrukt dat de zeggenschap in Chinese concerns uiteindelijk altijd bij de overheid ligt. Dat betekent volgens Van der Putten dat het mededingingscriterium van 'marktconcentratie' voor Chinese bedrijven niet langer voldoet. „Je zou politieke machtsconcentratie als toets moeten toevoegen”, vindt hij. Ook zou het belang van de Europese consument niet in alle gevallen maatgevend moeten zijn, stelt Van der Putten. „Dat zou je moeten afwegen tegen bredere economische gevolgen, zoals het risico dat een Europees bedrijf verdwijnt of wordt overgenomen door een Chinese speler.”

Hoogleraar economie Maarten Pieter Schinkel (UvA) noemt deze gedachtegang „gevaarlijk”. „Mededingingsregels moet je geen speelbal maken van politieke wensen”, zegt hij. „Die moeten voorspelbaar zijn en neutraal.” Schinkel hoort in pleidooien voor aanpassing van de mededingingsregels de lobby van de industrie en vreest dat het algemeen belang te grabbel wordt gegooid. Daarbij wijst hij erop dat bij EU-lidstaten bij overnames en investeringen door buitenlandse bedrijven al toetsingsmogelijkheden hebben. En als er bewijzen zijn dat een Chinees bedrijf staatssteun ontvangt, kunnen importtarieven of weigering van deelname aan aanbestedingsprocedures passende maatregelen zijn, vindt Schinkel. Niet het mededingingsbeleid.

Ook hoogleraar Erik Stam (Universiteit Utrecht) is sceptisch, zowel over aanpassing van het mededingingsbeleid als over industriepolitiek om Europese kampioenen te creëren. „Backing the winners” noemt hij dat, de winnaars van vandaag welteverstaan, een defensieve strategie. Europa zou juist moeten investeren in onderwijs, innovatie, uitdagers. Stam: „Backing the challengers”.

Tim Sweijs, onderzoeksdirecteur van de denktank The Hague Center of Strategic Studies, sluit zich daarbij aan. „Europa moet kijken naar zijn concurrentievermogen. De Europese economie wordt niet innovatiever door de grenzen te sluiten.”