Straf van Washington – waarom de VS zo vaak met sancties schermen

Verenigde Staten De regering-Trump heeft een sterke sanctiereflex. Na Iran, Rusland en Noord-Korea is nu Venezuela doelwit. Het medicijn kan effectief zijn, maar er zijn ook bijwerkingen en het is niet hetzelfde als een samenhangend buitenlands beleid.

Noord-Koreanen staan voor een schildering van de vroegere leiders Kim Il-sung en Kim Jong-il.
Noord-Koreanen staan voor een schildering van de vroegere leiders Kim Il-sung en Kim Jong-il. Foto Dita Alangkara/AP

Sancties tegen Venezuela, tegen Rusland. Tegen Iran, Syrië, Noord-Korea. Tegen drugshandelaars, terroristen en mensenrechtenschenders.

Geen instrument zetten de Verenigde Staten op het wereldtoneel de laatste jaren zo vaak in als sancties. Op een lijst van het Amerikaanse Office of Foreign Assets Control staan intussen sanctieprogramma’s tegen meer dan twintig landen, van Cuba tot Zimbabwe. Sancties tegen individuen en bedrijven tellen kan niet op deze regeringssite, maar uit een telling door advocatenkantoor Gibson Dunn, gespecialiseerd in handelsrecht, blijkt dat de regering-Trump in 2017 het recordaantal van 1.000 nieuwe personen en firma’s trof met sancties, zoals het blokkeren van hun Amerikaanse tegoeden en een verbod voor Amerikanen zaken met hen te doen.

„Doordat het internationale handels- en betalingsverkeer in dollars gevoerd wordt, bezitten de Amerikanen nou eenmaal een unieke manier om andere landen en individuen te treffen met strafmaatregelen”, zegt onderzoeker Peter Harrell. Hij werkt bij de denktank Center for a New American Security, die zowel Democraten als Republikeinen in dienst heeft. In de tweede ambtstermijn van president Obama was hij als topambtenaar op het ministerie van Buitenlandse Zaken betrokken bij sancties tegen Iran, Syrië en Rusland, en hielp hij bij het opheffen van economische sancties tegen Myanmar.

Momenteel is het Venezuela dat zich in het sanctie-spervuur van de Amerikanen bevindt. Vorige week kondigden de VS vergaande sancties af tegen het Venezolaanse staatsoliebedrijf PDVSA. Export van Venezolaanse olie naar de VS zal hierdoor vrijwel tot stilstand komen, een forse kopstoot voor het olieafhankelijke land. Met deze escalatie hopen de VS de socialistische leider Maduro ten val te brengen, die het land aan de bedelstaf bracht. De Amerikanen hebben kun kaarten gezet op de pro-Amerikaanse Juan Guaidó.

Er zijn sinds 1994 vrijwel alleen sancties bij gekomen. Tekst loopt door onder grafiek:

Bekijk ook de ‘Sanctions Tracker’, gebouwd door de non-profit Enigma Public.

Haviken

„De regering-Trump bevat een aantal haviken en treedt graag alleen op”, verklaart Peter Harrell de huidige populariteit van sancties. „Dit is een ploeg die gelooft in een ongegeneerde uitoefening van Amerikaanse macht en weinig ziet in afstemming met bondgenoten. Daarom kunnen ze de volumeknop flink open draaien.”

Vorig jaar voegden de VS volgens advocatenkantoor Gibson Dunn nog eens bijna 1.400 bedrijven en personen toe aan de lijst met SDN’s, ofwel Specially Designated Nationals and Blocked Persons. In de helft van de gevallen ging het om Iraanse individuen en bedrijven. Er wordt ook gedreigd met zogeheten secundaire sancties tegen Amerikaanse bondgenoten die de wil van de VS trotseren. Tot de grote ondernemingen die sindsdien uit Iran wegtrokken behoren het Franse Total en Peugeot, het Duitse Siemens en het Deense Maersk.

Sancties zijn populair omdat ze werken, zegt Harrell. „Tenminste, als je het door een zuiver economische bril bekijkt. Nu Trump de VS heeft teruggetrokken uit het nucleair akkoord met Iran en de sancties tegen Iran weer van kracht zijn, trekken bedrijven daar weg.”

De sanctiereflex van de regering-Trump mag dan records breken, de trend is ouder dan diens aantreden in 2016. De huidige sanctiehausse zette in onder president Obama, na de Russische annexatie van de Krim en de inmenging in het oosten van Oekraïne in 2014. Sancties tegen vermeende terroristen namen een hoge vlucht in het tijdperk-Bush. Al in 1997 beklaagde Richard Haass, directeur van de Council of Foreign Relations en veteraan van de Amerikaanse diplomatie, zich in Foreign Policy over de ‘sanctie-gekte’ in het Amerikaanse buitenlandbeleid. Hij wees ter verklaring onder meer naar het ‘CNN-effect’: sancties als instant-maatregel voor beleidsmakers om door tv in de huiskamer gebrachte misstanden aan te pakken. Zo bezien lijken sancties bijna uitgevonden voor de impulsieve en isolationistische Trump.

Iraanse oliesector

In de VS kunnen zowel de president als het Congres sancties uitvaardigen. Die zitten niet noodzakelijkerwijs op één lijn. Onder Obama trof het Republikeinse Congres in 2012 sancties tegen Irans oliesector, terwijl de president het land de hand bleef toesteken. Toeval of strategie – het good cop-bad cop-optreden en de kelderende olie-export brachten Iran in 2015 naar de onderhandelingstafel. Tegenwoordig treedt het Congres krachtig op tegen Rusland, terwijl Trump juist toenadering tot president Poetin wil. Het resultaat, zegt Harrell, is gezwabber.

„President Trump heeft duidelijk geen zin in sancties tegen Rusland. Maar in zijn regering en in de Republikeinse partij wordt verschillend gedacht over Rusland. Sommigen zijn anti-Rusland, anderen neigen meer naar Trumps positie. Omdat dit een chaotische regering is, zijn die interne meningsverschillen duidelijk zichtbaar.”

Zolang het Rusland niet betreft, gelooft Trumps Witte Huis zeer in sancties. Het is ervan overtuigd dat het de sancties zijn die Kim Jong-un van Noord Korea aan tafel brachten en hem nu al sinds september 2017 afhouden van raket-testen. Ook gelooft het dat het hernieuwde sanctieregime tegen Iran effectiever zal zijn om het land in te tomen dan het nucleair akkoord.

Maar bewijzen van het tegendeel zijn er ook. De eerste sancties tegen Cuba dateren van 1958, en nog steeds heeft dat land het kapitalisme niet omhelsd. Dat de VS sinds 2015 217 Russische oligarchen en bedrijven met sancties troffen, lijkt geen effect te hebben op Poetins assertiviteit, getuige onder meer de vergiftiging van de Skripals in het Verenigd Koninkrijk en de blokkade in de Zee van Azov, waar Rusland in november vorig jaar Oekraïense schepen enterde.

„Sancties”, zegt Peter Harrell, „zijn niet meer dan een hulpmiddel. Ze zijn geen vervanging voor buitenlandbeleid. Ze geven druk, maar de vraag is altijd: druk waarvóór, waartoe? Sancties moeten ingebed zijn in een politiek doel, in een bredere strategie. Als je Trumps retorische bokkensprongen even negeert, zou je kunnen zeggen dat er ten aanzien van Noord-Korea zo’n redelijk coherente strategie is. En het doel is helder: denuclearisatie. Ook met betrekking tot Venezuela hebben de VS Latijns-Amerikaanse landen en de Europese Unie zover gekregen dat ze Guaidó als nieuwe leider erkennen. Er is dus breder beleid dan sancties alléén.”

Nieuwe oliesancties VS zijn risico voor Iran én de wereldeconomie, schreef redacteur Floris van Straaten in een analyse

Groeiende inflatie

Iran is volgens Harrell een voorbeeld van hoe het niet moet. Sinds in november vorig jaar de sancties tegen de financiële sector, de oliesector en de scheepvaart weer van kracht werden, groeide de inflatie hard en krimpt de economie. „Er zijn dus wel aanwijzingen dat Iran onder de maatregelen lijdt, maar er is geen bewijs dat het zijn gedrag verandert. Iran test nog steeds raketten en het mengt zich nog steeds in Syrië en Jemen.

„Bovendien is niet duidelijk wat de VS in Iran willen bereiken. Minister van Buitenlandse zaken Pompeo heeft gezegd dat de VS twaalf dingen van Iran willen. Geen spoor uranium meer, geen raketten, geen buitenlandse inmenging – ik grap wel eens dat Amerika wil dat Iran Noorwegen wordt. Dat is weinig realistisch, en er wordt ook niet gebouwd aan een coalitie om Iran daartoe te bewegen.”

Regeringen zouden over sancties „net zo lang en intensief moeten nadenken als over een buitenlandse interventie”, schreef de Amerikaanse diplomaat Richard Haass in 1997. Tot de vele onbedoelde gevolgen van sancties rekende hij de ondermijning van bondgenootschappen, de kosten voor Amerikaanse bedrijven en de kans dat ze de vastberadenheid bij autoritaire regimes versterken in plaats van verzwakken.

Mensenrechten

Bevolkingen lijden onder sancties en raken daardoor doorgaans niet milder gestemd jegens de VS. In 2017, toen de Amerikaanse sancties nog alleen individuen troffen en niet de oliesector, was blijkens het nationaal enquetebureau 55,6 procent van de Venezolanen er tegen gekant. Vorige week waarschuwde de Algerijn Idriss Jazairy, de speciale VN-rapporteur inzake sancties en mensenrechten: „Sancties die tot uithongering en medicijntekorten kunnen leiden zijn niet het antwoord op de crisis in Venezuela.”

„Sancties bevatten altijd uitzonderingen voor voedsel en medicijnen, maar die werken doorgaans niet goed”, legt Peter Harrell uit. „Bedrijven worden er toch door afgeschrikt. Bovendien weigert Maduro alle hulp in de vorm van voedsel en medicijnen. Het staat vast dat Maduro’s wanbeleid de voornaamste oorzaak is van het lijden van de Venezolanen. Zijn regime heeft miljoenen uit de staatskas gestolen. Leden van dat regime op de sanctielijst zetten, is dus heel verstandig.”

Rond 2030 zal China naar verwachting de grootste economie ter wereld hebben. Wordt de Chinese renminbi dan de nieuwe dollar?

Over de oliesancties van vorige week is Harrell dan weer niet te spreken. „In Venezuela is het openlijke doel van de regering-Trump regime change. Maar het staat wetenschappelijk vast dat sancties daarvoor niet het goede middel zijn. Je wint er de harten van de bevolking bijvoorbeeld niet mee. Sancties werken het beste bij een bescheiden, eindig doel; bijvoorbeeld om een land bij onderhandelingen aan tafel te krijgen.”

De lastigste bijwerking van sancties is hun afnemende effectiviteit, zegt Harrell. Landen wennen aan sancties, en leren ze op den duur omzeilen. Soms is daar niet eens veel tijd voor nodig; in Europa willen Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk een handelssysteem optuigen om buiten de dollar om toch handel te kunnen drijven met Iran. Ook Rusland en China doen mee. Dat Iran onder de hernieuwde Amerikaanse sancties minder lijkt te lijden dan vóór het nucleair akkoord, komt doordat het intussen een kwart van zijn ruwe olie naar China exporteert.

Ook in de kwestie Venezuela vormen China en Rusland een bondgenootschap dat Maduro nog overeind houdt in de sanctiestorm die uit de VS waait. Ondoordachte, unilaterale Amerikaanse sancties, zegt Harrell, spelen op termijn Rusland en vooral China in de kaart.

China boekt deze jaren vooruitgang met zijn streven de renminbi tot alternatief te maken voor de dollar in de internationale handelsarena. Als die trend doorzet, holt dat de kracht van het Amerikaanse sanctiewapen uit.