Corruptieaffaires bij werkzaamheden in Milaan voor de Expo van 2015 leidden tot boze leuzen op muren, felle straatprotesten en veel vertraging. De nieuwe contracten werden hierna voor het eerst preventief getoetst op corruptiebestendigheid, en het werk was toch nog op tijd af.

Foto’s Mourad Balti Touati/EPA, Paolo Salmoirago/EPA

De politiek is al schoner, nu het bestuur nog

Raffaele Cantone Anticorruptiechef „Minder handboeien en meer preventie”, verklaart de Italiaanse corruptiebestrijder Cantone zijn aanpak. Hij maakte naam in de strijd tegen de georganiseerde misdaad bij Napels.

De term is dezelfde als die voor een stadionverbod: Daspo. Ondernemers die veroordeeld zijn voor corruptie, mogen voortaan geen zaken meer doen met de overheid – vijf jaar niet als de straf minder dan twee jaar bedraagt, nooit meer bij een hogere straf.

Het is een van de manieren waarop de populistische Vijfsterrenbeweging de chronische corruptie in Italië wil aanpakken. Waar voor coalitiegenoot Lega migratie en veiligheid de speerpunten zijn, zijn dat voor de Vijfsterren sociale zekerheid en corruptie. O-nes-tà, o-nes-tà (eerlijkheid) scanderen zijn aanhangers – de partij heeft ook een Facebookgroep onder die naam.

Twee weken geleden heeft het parlement deze Daspo en een reeks andere maatregelen tegen corruptie goedgekeurd. De Vijfsterren vierden dit als een mijlpaal. Maar de hoogste anticorruptieautoriteit is lang niet zo blij. „Strengere wetten zijn mooi, maar het echte probleem is de bestuurlijke organisatie”, zegt Raffaele Cantone. En de nieuwe begroting, vlak voor Oudjaar goedgekeurd, is in zijn ogen juist weer een forse stap terug. Burgemeesters krijgen hierin meer financiële ruimte om contracten te sluiten. Bestuurlijke vereenvoudiging, roepen de voorstanders. Cantone: „Versimpeling van de regels is belangrijk, maar soms wordt dit als alibi gebruikt om alle controles op te doeken. Dat is niet goed.”

In 2012 was Italië nummer 72 op de Corruptieperceptie-index van Transparancy International. Na de enorme smeergeldschandalen van de jaren negentig was het beeld van een corrupt land nauwelijks veranderd. Alleen de Grieken en de Bulgaren werden binnen de EU als nog corrupter gezien. Nu staat Italië op plaats 54 – „en dat komt voor een belangrijk deel door wat wij doen”, zegt Cantone in zijn werkkamer op de vijfde verdieping van een enorm palazzo in hartje Rome.

Deze voormalige officier van justitie, die naam heeft gemaakt in de strijd tegen de georganiseerde misdaad bij Napels, staat sinds 2014 aan het hoofd van de Nationale Anticorruptieautoriteit (ANAC). Die heeft een hele nieuwe aanpak van corruptie geïntroduceerd. „Geen handboeien, maar preventie”, zo vat Cantone zijn werk samen. „Vroeger kwamen ze hiernaartoe om te kijken hoe groot de corruptie is. Nu willen ze ons model van anticorruptie kopiëren.” Er zijn al studiereizen geweest uit Frankrijk, Servië, Macedonië en Albanië.

Kern van het nieuwe systeem: de ANAC kijkt mee of overheidscontracten corruptiebestendig zijn. Want die zijn nu het grootste probleem. „Bestuurlijke corruptie komt nu veel vaker voor dan politieke corruptie.”

Het smeergeld gaat niet meer naar de politieke partijen zoals in de jaren tachtig, toen koffers vol lires werden afgeleverd bij partijleiders. Dat systeem is ontmanteld na het grote smeergeldonderzoek Schone Handen, begonnen in 1992.

„Ja. Bij het proces naar corruptie in Rome, het zogeheten Mafia Capitale-onderzoek, is gebleken dat de corruptste mensen de bestuurders in het gemeenteapparaat waren. Daar was sprake van systematische corruptie bij alle aanbestedingen van de overheid.”

Hoe controleert u dan die contracten?

„We vragen contracten op voordat ze worden getekend. Wij zeggen dan bijvoorbeeld: deze bepaling kan gevaarlijk zijn omdat je zo de markt verkleint en bepaalde ondernemers kan bevoordelen, je kunt het beter aanpassen. We noemen dit systeem collaboratief toezicht. Als er heldere regels zijn, kon het werk daarna snel worden uitgevoerd.”

Kunnen anderen die contracten ook inzien?

„Transparantie is essentieel. Overheidsinstellingen moeten nu hun contracten openbaar maken. Wij verzamelen die in een databank – we hebben de grootste databank van overheidscontracten ter wereld, met 20 miljoen contracten van 2007 tot nu. Burgers moeten toegang kunnen vragen tot die stukken zonder uit te hoeven leggen waarom.”

Zijn er nog meer manieren om corruptie te voorkomen?

„Overheidsinstellingen moeten hun organisatie doorlichten om te zien waar risico voor corruptie bestaat. Bij sommige activiteiten is het risico van corruptie nu eenmaal groter dan bij andere. Als het gaat om grote bedragen met een vrije ruimte om zelf besluiten te nemen, is daar een verhoogd risico. Dat is groter dan wie alleen maar bepaalde gemeentelijke aktes moet afgeven. Ons idee is dat we die risico’s benoemen en maatregelen nemen om die risico’s te verkleinen.”

Zoals?

„Denk aan een rotatieschema voor bepaalde functies. Benoem ook belangenconflicten. We hebben jarenlang bij het woord ‘belangenconflict’ maar aan één persoon gedacht, Berlusconi. Dat is een enorme stommiteit. We moeten ook kijken naar de ambtenaar die een man heeft met een bedrijfje, een neef, een oom met bepaalde belangen.”

Er zijn economen die juist zeggen: met smeergeld functioneert de economie beter. Zeker met zo’n roestige bureaucratie als de Italiaanse.

„Het is helemaal niet waar dat het systeem hierdoor beter werkt. Integendeel. Door corruptie gaan opdrachten naar bedrijven die niet per se de beste zijn. Zo wordt economische innovatie geblokkeerd. Er is een studie van de Wereldbank die zegt, misschien wat overdreven, dat bedrijven in corrupte systemen een kwart minder groeien dan in niet-corrupte systemen. De traagheid van de bureaucratie en lastige procedures zijn inderdaad een groot probleem. Dan weet je niet wanneer je iets moet doen, bij wie je moet zijn. Wij zeggen tegen ondernemers die erover klagen: betaal geen smeergeld, kom naar ons toe. Wij kunnen helderheid bieden. Dan kun je sneller werken.”

De Raad van Europa heeft vastgesteld dat in Italië veel minder mensen vastzitten wegens financiële en economische misdrijven dan in Spanje, Frankrijk, Duitsland of het Verenigd Koninkrijk. Het nieuwe kabinet verhoogt de straffen op corruptie. Ook al gaat u niet over straf, maar over preventie: wat vindt u van de nieuwe lijn?

„Corruptie is een soort hoogverraad. De minister van Justitie heeft geconstateerd dat 50 procent van de mensen die worden veroordeeld wegens corruptie, een voorwaardelijke straf krijgen. Ik ben voor strengere straffen, niet alleen voor politici die smeergeld aannemen, ook voor ondernemers die betalen. Maar bij het echte probleem, de bestuurlijke organisatie, zie ik nog weinig verandering.”

Ondanks protesten van Cantone heeft de Italiaanse regering de grens voor contracten waarover gemeentes zonder vooroverleg met ANAC mogen beslissen, verhoogd van 40.000 naar 150.000 euro. Andere bezwaren van hem zijn de amnestie voor belastingfraude en de bestuurlijke vrijbrief voor de wederopbouw van de ingestorte brug afgelopen zomer in Genua. Jammer, vindt Cantone, juist omdat procedures om corruptie te vermijden, zo effectief zijn gebleken. Natuurlijk, zegt hij, het gaat eigenlijk om een culturele verandering, een andere moraal. „Zo’n culturele strijd kost veel tijd. Een andere moraal is zeker nodig. Maar intussen kun je met andere regels wel degelijk corruptie indammen.”

    • Marc Leijendekker