Waarom Brexit tot meer cohesie leidt

Op 11 oktober 2018 vlogen de minister van Buitenlandse Zaken van Malta Carmelo Abela en zijn Ierse collega van Europese Zaken Helen McEntee naar de Armeense hoofdstad Jerevan. Daar werd een vergadering van de Organisation Internationale de la Francophonie (OIF) gehouden, een club van landen waarin Frans wordt gesproken. Wat Abela en McEntee, ministers van landen waar géén Frans wordt gesproken, daar gingen doen? Ongelooflijk maar waar: lid worden. Beide landen hadden een jaar eerder een clubkaart als observer aangevraagd. Dit was gehonoreerd. Op 11 oktober werden ze ceremonieel, met speeches en toasts, tot de Francophonie toegelaten.

2018 was in veel opzichten een roerig, onzeker jaar voor de Europese politiek. Populisme en de dreigende handelsoorlog eisten veel aandacht op, net als de Italiaanse begrotingsperikelen die de angst voor een nieuwe eurocrisis deden oplaaien, illiberale tendensen in Polen en Hongarije, de Brexitsaga en het eeuwige migratieprobleem. Maar er is ook een ándere trend, die door alle crises nogal onderbelicht blijft, en die juist leidt tot meer cohesie in Europa: vanwege Brexit wordt er een nieuw politiek spel in de Europese Unie gespeeld. Terwijl nog niet duidelijk is óf er een Brexit komt, en wat voor eentje dan, bereiden de andere 27 lidstaten zich voor op het vertrek van een groot land met een sterk liberale invloed. Dit verandert de politieke machtsverhoudingen in Europa en creëert nu al nieuwe allianties en meer cohesie. De toetreding van Malta en Ierland tot de Francophonie is daar een mooi voorbeeld van.

„Dit maakt deel uit van een heroriëntatie, na Brexit”, schreef The Irish Times. Ierland was „te afhankelijk van Groot-Brittannië” en moet nu banden aanknopen met „plekken waar Ierland tot dusver niet of nauwelijks aanwezig was”. Een ander voorbeeld van zo’n heroriëntatie is de nieuwe ‘Hanzeclub’ van de ministers van Financiën van noordelijke landen, waar Ierland ook bij zit. Deze club, die uit Nederlandse koker komt en die redelijk wat impact heeft, is een puur bijproduct van Brexit. Het liberale noorden verliest immers op sommige terreinen 12 procent stemkracht in Brussel. Dat is veel. Zuidelijke landen worden juist machtiger – hoewel nog onduidelijk is of ze daar ook gebruik van gaan maken, want landen als Italië en Griekenland boksen na jarenlange crises onder hun gewicht.

Europese ministers die elkaar voorheen in Brussel alleen groetten, bezoeken elkaar nu

Voor een land als Nederland is Brexit daarom niet alleen een economische, maar ook een politieke klap. Een van de redenen dat wij ons destijds als geen ander hebben ingespannen om de Britten in de toenmalige Europese Gemeenschap te halen (ze traden in 1973 toe), is dat de Britse liberale cultuur ons zou helpen tegenwicht te bieden tegen de Franse etatistische aanpak en de legalistische methodiek van de Duitsers. Zo functioneerde het ook, decennialang. De laatste jaren doen de Britten op diverse terreinen amper meer mee in Europa (geen euro, Schengen of justitiesamenwerking), en op landbouwgebied gingen ze totaal hun eigen weg. Maar op het gebied van de interne markt, innovatie, hervorming van de instituties en de uitbreidingen waren ze dominant en trokken ze vaak samen met Nederland op. Op ministeries in Den Haag lopen aardig wat ambtenaren rond die weleens het fameuze ‘telefoontje naar Londen’ hebben gepleegd. Als je iets wilt pushen of blokkeren in Brussel, heb je een bepaald aantal stemmen nodig. Als je de steun hebt van het Verenigd Koninkrijk, heb je vaak alleen nog wat kleinere landen nodig om het pleit te winnen. Meestal waren de Nordics wel te porren.

Maar na Brexit werkt deze strategie niet meer. Den Haag moet het spel anders spelen. „De Britten maakten ons enigszins lui in Europa”, beaamde een ambtenaar laatst. „Om invloed in Brussel te houden, moeten we uit onze comfortzone. We gaan naar landen waar we vroeger zelden kwamen. Zoals Spanje. Of de Baltische staten. Best spannend, eigenlijk.”

Tot voor kort stond Nederland met de rug naar Berlijn, en keek het naar Londen. Maar sinds het Brexitreferendum is dat 180 graden gedraaid. De Britten worden in Den Haag gemist, maar onze interesses liggen op het continent. Nederland zit in het hart van de Europese integratie. We doen overal aan mee. We zijn economisch een provincie van Duitsland. We hebben de euro, zitten in Schengen. Daarom moeten we ons nu op Berlijn richten. Niet alleen om de Duitsers te volgen of steunen, maar soms ook om ze af te remmen of te stoppen.

Dat laatste is lastig: Duitsland is groot en machtig, dat stem je niet zomaar weg. Dus moet Den Haag de boer op om bondgenoten te vinden. Liefst grote, zoals Spanje of Frankrijk. Ineens worden de banden met Madrid aangehaald, dat uit de economische malaise komt en staat te trappelen om de rol van ‘groot Europees land’ weer op zich te nemen. Vandaar ook dat premier Rutte over milieu of innovatie toenadering zoekt tot de eveneens liberale president Macron – terwijl Frankrijk voor het calvinistische Nederland nooit een logische bondgenoot is geweest.

Rutte was aanvankelijk sceptisch over de Hanzeclub van ministers van Financiën. Hij zag de logica ervan: de groep kan, als het om eurozonehervormingen gaat, voor elkaar krijgen dat Berlijn minder concessies doet aan Parijs. Dat is intussen redelijk gelukt, al kon minister Wopke Hoekstra (Financiën, CDA) niet verhinderen dat er toch een klein eurozonebudget komt.

Maar Rutte wil Nederland niet in een noordelijk groepje recalcitranten begraven – daarvoor zit Nederland te veel midden in Europa. De gevechten van Hoekstra wekken ook irritatie. Dus activeert Rutte tegelijkertijd de Benelux. In 2013 diende de VVD nog samen met de SP een Kamermotie in om het Beneluxparlement op te heffen. Nu overleggen de drie premiers vaker dan voorheen. Ineens trekt Nederland samen met België en Luxemburg op als het gaat om Europese migratie en veiligheid. Recentelijk zijn er bijvoorbeeld gezamenlijke missies naar de Balkan en de Sahara gehouden.

Nederland is niet de enige die vanwege Brexit zijn strategie aanpast. Ook andere landen komen in beweging. De Scandinaviërs, bijvoorbeeld. Zij zitten, net als het Verenigd Koninkrijk, vooral in de EU vanwege de interne markt. Ze trokken vaak samen op met Londen. Zweden had zelfs nauwelijks een eigen EU-politiek, behalve milieubeleid en bestuurlijke transparantie. In het Europees parlement volgden de Zweden bij stemmingen vaak hun Britse collega’s, ook al verloren de Britten afgelopen jaren steeds meer politieke gevechten. Vanwege Brexit moeten Denemarken en Zweden zich opnieuw oriënteren. Volgens Eva Sjögren, directeur van de Zweedse denktank Sieps, is het „alsof wij nu pas lid worden van de EU. We zagen bijna alles door Britse bril”. Maar het laatste wat landen als Zweden en Denemarken willen, is óók een exit.

Tijdens een debat in Londen vorig jaar zei een Britse ambtenaar tegen een Deense diplomaat dat er „zeker meer EU-exits” komen: „Jullie zijn even eurosceptisch als wij!” Je vergist je, zei de Deen: „Het is makkelijk om eurosceptisch te zijn als een groot ander land nóg extremer is. Maar wij willen in de EU blijven. Waarom? 8 procent van onze handel is met het VK. Maar we halen 56 procent van ons bruto binnenlands product uit de interne markt. Vanaf nu zullen we ons dus wat minder eurosceptisch gedragen.” De man kreeg gelijk. Naar verluidt heeft de Deense premier zijn ministers gevraagd om wat minder op Brussel te schelden.

Ook willen beide Scandinavische landen binnenkort lid worden van de Europese bankenunie, om aansluiting te houden bij de eurozone. De bankenunie werd in 2012 door eurolanden opgezet om de euro stabieler te maken, maar ook sommige niet-eurolanden zijn er lid van. Na Brexit krijgen de twee grootste EU-landen, Frankrijk en Duitsland, relatief meer macht. Zij zijn het hart van de Europese samenwerking, met als kerngroep de eurozone. EU-hervormingen beginnen vaak daar. Wie wil weten wat voor belangrijke besluiten daar worden voorbereid, moet dus zorgen dat hij ergens met een ‘haakje’ aan de eurozone vastzit. Ook Tsjechië wil nu zo’n haakje: laatst heeft het de ‘monitorstatus’ bij de eurozone aangevraagd. Zoals Ierland en Malta ineens als monitors meedraaien in het overlegcircuit van Franstalige landen, om dingen te horen en nieuwe contacten te leggen, zo wil Tsjechië zo dicht mogelijk bij de eurolanden blijven.

Een bijeffect: veel landen matigen hun toon over de EU

Dat is niet zo raar. Zoals noordelijke landen hun Britse toeter kwijtraken na Brexit, verliezen ook niet-eurolanden een pleitbezorger. Zo ramde Londen met de vuist op tafel toen de bankenunie werd opgericht: het eiste een veto, om besluiten te kunnen blokkeren die de City konden schaden. Een land dat niet meedoet, maar wel vetorecht claimt – dat ging ver. Maar omdat het Verenigd Koninkrijk een grote lidstaat en ’s werelds tweede grootste financiële centrum was, luisterden Parijs en Berlijn. Ze bouwden een veiligheidsklep voor niet-eurolanden in.

Na Brexit is er niemand meer die namens niet-eurolanden zo veel invloed kan uitoefenen op de eurozone. Zeker, er zijn grote niet-eurolanden als Polen en Hongarije. Maar zij schenden EU-grondregels met illiberale maatregelen, en verkeren niet in de positie om een keel op te zetten tegen wie dan ook. Dus beweegt Praag naar het centrum, net als de Scandinaviërs. Andrew Duff, voorzitter van de federalistische Spinelli-groep, zag dit vorig jaar al en zei: „Brexit maakt Europese landen in bepaalde opzichten Europeser.”

Deze beweging weekt Tsjechië enigszins los van de Visegradgroep (V4), waar het met Polen, Hongarije en Slowakije deel van uitmaakt. Tsjechië is economisch afhankelijk van Duitsland. Veel toeleveranciers voor de Duitse industrie zitten daar. In Slowakije, het enige V4-land met de euro, eveneens. Deze twee kleine landen beseffen dat het niet in hun belang is om af te drijven van het politieke centrum van Europa. De Fransen en Duitsers kunnen na Brexit misschien wel makkelijker EU-hervormingen doordrukken. Dus bewegen de twee kleine Visegradlanden, superpragmatisch, een beetje naar het midden. Zo sloten ze een deal met Frankrijk om de Europese regeling voor gedetacheerde arbeiders te wijzigen.

De Visegradgroep functioneert vooral nog als ‘front’ op het gebied van migratie. De Slowaakse premier Robert Fico beaamde: „De kernpunten van mijn beleid zijn dicht bij het hart van de EU blijven, dicht bij Frankrijk blijven, en dicht bij Duitsland blijven.”

Er vinden zo veel van dit soort subtiele, strategische verschuivingen plaats als gevolg van Brexit dat de denktank European Council on Foreign Relations ze met een ‘Coalition Monitor’ in kaart brengt. Die monitor moet constant worden aangepast. Josef Joffe, die Europese hoofdsteden afreist om met ambtenaren te praten over hun nieuwe allianties, zegt dat er „echt een andere Unie aan het ontstaan is”. Op ministeries wil men ontdekken hoe het nieuwe politieke spel in Europa gespeeld wordt. En iedereen wil dat spel winnen. In hoofdsteden waar in juni 2016 de Brexitklap het hardst aankwam, zoals Den Haag, beginnen sommigen er bijna lol in te krijgen. Na alle stagnatie en somberheid van afgelopen jaren is er weer wat adrenaline.

Het feit dat EU-landen nieuwe coalities vormen, al zijn die soms tijdelijk of betreffen ze maar één thema, maakt dat elk land beter prioriteiten moet stellen. Als je veel partners nodig hebt om een politiek gevecht in Brussel te winnen, vragen die partners iets terug. Veel hoofdsteden maken dus lijstjes: welke onderwerpen zijn belangrijk voor ons? En welke gebruiken we als wisselgeld? Door die uitruil raakt iedereen meer verknoopt met de anderen dan vroeger. Overal lopen lijntjes. Hoge ambtenaren of zelfs ministers die elkaar voorheen in het Raadsgebouw in Brussel alleen groetten, bezoeken elkaar nu. „Ik heb gesprekken die ik vroeger niet had”, zegt een minister. „Laatst heb ik mijn Slowaakse collega opgezocht. Het vergroot je inzicht en soms zelfs je begrip voor elkaar.”

Daarmee heeft het Brexitreferendum een intrigerend bijeffect gesorteerd: veel landen matigen hun toon over de EU. Onderwerpen die je zelf niet ziet zitten, kunnen juist heel belangrijk zijn voor je nieuwe partners. Dus kun je er beter over zwijgen. Daarbij heeft Brexit een trauma veroorzaakt, vooral in EU-landen die close waren met het Verenigd Koninkrijk. Premier Rutte, die vroeger altijd zei dat Europa alleen een markt was en verder niets, spreekt nu over „een gemeenschap van waarden”. Oud-minister Halbe Zijlstra (Buitenlandse Zaken, VVD), die als Kamerlid vóór Brexit eurosceptische taal gebruikte, sprak erna ineens over plus jamais ça – een verwijzing naar ‘nooit meer oorlog’, de politieke bestaansgrond van de Europese integratie. Geen regering wil een exit. Daarom neemt het gehak op Brussel wat af. In Zweden worden er voor het eerst Europa-projecten op scholen georganiseerd. In peilingen van de eurobarometer wordt de EU steeds populairder. Mensen zijn misschien nog altijd niet tevreden mét de EU, maar wel ín de EU.

Zo maakt de Europese Unie, te midden van alle malaise, crises en een nog steeds onzekere Brexit, tegelijkertijd ook iets van een opleving door. Er is weer enige politieke beweging. En dat is, aan het eind van een veelbewogen Europees jaar, ook weleens het vermelden waard.