Hoe ‘Urgenda’ een levensgroot probleem werd

Beperking CO2-uitstoot Met een verwijzing naar het Energieakkoord betoogden opeenvolgende ministers dat de doelen voor CO2-reductie in 2020 gehaald zouden worden. Aanvullende maatregelen vonden zij daarom niet nodig. Dat blijkt onterecht.

Een biogas installatie bij een boerderij. Uit mest en andere organische afvalstoffen wordt biogas gewonnen. Vervolgens wordt uit het biogas warmte en stroom gemaakt voor circa 300 huishoudens.
Een biogas installatie bij een boerderij. Uit mest en andere organische afvalstoffen wordt biogas gewonnen. Vervolgens wordt uit het biogas warmte en stroom gemaakt voor circa 300 huishoudens. Foto Branko de Lang/Copyright

Veeleisend was Jesse Klaver niet. In het najaar van 2015 vroeg de fractievoorzitter van GroenLinks het kabinet om snel stappen te nemen om de uitstoot van broeikasgassen in te perken. Een paar maanden eerder had de rechter immers een baanbrekende uitspraak gedaan. In de Urgenda-zaak was de Nederlandse overheid door de rechter gedwongen tot strenger klimaatbeleid: in 2020 moet de uitstoot van broeikasgassen minstens 25 procent minder zijn dan in 1990. Dat doel was, met nog vijf jaar te gaan, ver buiten bereik, dus er was haast bij. In een motie eiste hij dat het kabinet in 2016 „aanvullende maatregelen” zou nemen om aan het Urgenda-vonnis te voldoen.

Lees ook: Urgenda-belofte kabinet was loos

Het leek vanzelfsprekend dat dat zou gebeuren. Het kabinet had al gezegd het vonnis te gaan uitvoeren, al ging de staat in hoger beroep. Klavers motie, mede ondertekend door D66 en ChristenUnie, kreeg de steun van de Tweede Kamer. En er lag een lijst met tientallen mogelijke maatregelen van het Planbureau voor de Leefomgeving. Van het aanpakken van kolencentrales tot het beperken van de maximumsnelheid. Van kilometerheffing tot isolatie van tochtige huizen. Veel van die maatregelen zouden moeten worden uitgevoerd om het Urgenda-doel te halen. Er waren opties genoeg.

Inmiddels is het drie jaar later. Twee achtereenvolgende kabinetten hebben volgehouden dat ze het Urgenda-vonnis uitvoeren. Maar er kwam geen nieuw klimaatbeleid, er zijn geen kolencentrales gesloten vanwege de uitspraak, de CO2-uitstoot daalde nauwelijks. En op 9 oktober gebeurde wat weinig ambtenaren en politici hadden verwacht: het gerechtshof in Den Haag bekrachtigde de Urgenda-uitspraak. Meteen erna reageerde minister Eric Wiebes (Economische Zaken en Klimaat, VVD) dat het Urgenda-doel „binnen bereik” was. Maar in werkelijkheid ligt er een levensgroot probleem voor het kabinet. Nu de deadline nadert kan de staat alleen met zeer ingrijpende maatregelen nog aan de rechterlijke eis voldoen.

Hoe dat kon gebeuren? Het antwoord staat open en bloot in de Kamerstukken. In plaats van haast te maken, wisten Rutte II en III keer op keer géén maatregelen te nemen. Te optimistisch? Ja. Matig onderbouwd, ook. Maar politieke gevolgen had dat niet.

Eigenlijk bleek al toen Klavers motie op 17 september 2015 in stemming werd gebracht, dat de politieke wil om aan het Urgenda-vonnis te voldoen op rechts betrekkelijk was: coalitiepartij VVD en (toen) oppositiepartij CDA stemden tegen. „Er was een brede opvatting, ook binnen de ambtelijke top, dat de rechter zich hiermee niet moest bemoeien”, zegt toenmalig Tweede Kamerlid Jan Vos (PvdA). „De VVD heeft natuurlijk lang niet in het klimaatprobleem geloofd.” Rechts was ervan overtuigd dat de Urgenda-uitspraak in hoger beroep zou worden ‘rechtgetrokken’, zegt een andere betrokkene.

Rekenen op het Energieakkoord

Al in september 2015 belooft staatssecretaris Wilma Mansveld (Infrastructuur en Milieu, PvdA) „vervolgstappen” vanwege Urgenda. Maar de lijst die het PBL al had gemaakt, vindt ze niet genoeg om besluiten te nemen.

In het voorjaar van 2016, bij het verschijnen van een ambtelijk rapport over CO2, komen minister Henk Kamp (Economische Zaken, VVD) en de nieuwe staatssecretaris Sharon Dijksma (Milieu, PvdA) met hun standpunt. Ze moeten 14 miljoen ton CO2 besparen, is dan de raming van het PBL.

Lees ook de column van juridisch redacteur Folkert Jensma: Drie hoeraatjes voor de rechter in Urgenda 2

Deels rekenen de bewindslieden daarvoor op het Energieakkoord. In dat polderakkoord uit 2013 staan afspraken om in 2020 energie te besparen, en meer duurzame energie te produceren: dat geeft CO2-winst. Aanvullend kan „overwogen worden” om de twee oudste kolencentrales te sluiten: de Hemwegcentrale in Amsterdam en de Amercentrale in Geertruidenberg.

Over de kolencentrales van Nederland, die twee keer zoveel CO2 uitstoten als gascentrales, woedt op dat moment een felle politieke discussie. In 2015 riep de Kamer, op initiatief van D66, op om de kolencentrales „uit te faseren”.

Maar Dijksma en Kamp blijken er niet enthousiast over. In hun brief over CO2-reductie zeggen ze eerst onderzoek te willen naar onder meer de kosten en de gevolgen voor het „investeringsklimaat”. En, brengen ze in: Nederland heeft die kolencentrales waarschijnlijk nodig om genoeg hout te kunnen verstoken. Hout verbranden voor elektriciteit is omstreden, maar telt wel mee als ‘hernieuwbare energie’. Voor hernieuwbare energie heeft de EU aan Nederland, toevallig ook voor 2020, een hard quotum geëist. Ze stellen een beslissing uit tot „het najaar”.

Intussen doet zich een plotselinge meevaller voor. In de herfst van 2016 stelt het PBL de verwachte CO2-reductie in 2020 flink naar boven bij. Van 19 procent is het ineens 23 procent geworden: het Urgenda-doel is in zicht. Ironisch genoeg komt dat deels doordat de historische uitstootcijfers van 1990 zijn opgeschroefd, door nieuwe klimaat-boekhoudregels. Ook verwacht het PBL dat Nederland de komende jaren meer stroom importeert: de uitstoot van de buren komt niet op ons bordje. Daardoor, en zo nog wat, hoeft er geen 14 miljoen ton broeikasgas te worden uitgespaard, maar slechts ongeveer 4 miljoen ton. Het PBL waarschuwt wel voor „de ruime mate van onzekerheid”. Het gat kan, in het slechtste geval, ook 12 miljoen ton zijn.

De beloofde beslissing van Kamp komt niet in het najaar, maar op 23 december 2016: de eerste dag van het kerstreces. Als we het Energieakkoord uitvoeren, wordt „naar verwachting” „ruim 4 miljoen ton” extra CO2 bespaard, schrijft Kamp: precies wat nodig is om het Urgenda-gat te dichten. Het wordt hét belangrijkste argument waarmee het kabinet zegt het Urgenda-vonnis uit te voeren.

Een plan uit 2015 om CO2 van een kolencentrale op de Maasvlakte ondergronds op te slaan (het ‘ROAD’-project), zorgt nog eens voor 1,2 miljoen ton reductie. En een recent akkoord over fosfaatreductie in de melkveehouderij dringt de uitstoot nog verder terug. Daar noemt de minister geen getal bij. Kamp schat dat door die drie maatregelen de CO2-reductie in 2020 uitkomt op „25 procent of meer”.

‘Nooit onderzocht’

Dat betekent goed nieuws: het Urgenda-doel wordt ermee gehaald. Over de grote onzekerheden die het PBL wél consequent benadrukt, zwijgt de minister.

Dat geen van die plannen vanwege Urgenda is gemaakt, noemt de bewindsman evenmin. Dat het PBL op dat moment – en ook nu nog – verwacht dat het Energieakkoord níét volledig wordt uitgevoerd, laat hij ook buiten beschouwing. Kamp besluit dat aan de motie-Klaver, die opriep tot „aanvullende maatregelen”, is voldaan. Na vragen van NRC meldt het ministerie van EZK dat er „aanvullende afspraken” zijn gemaakt om de afspraken uit het Energieakkoord te realiseren.

Jesse Klaver zelf zegt nu dat zijn motie „natuurlijk niet” is uitgevoerd. „De motie was bedoeld om extra maatregelen te nemen om het Urgenda-doel te halen. Dat is niet gelukt. Het ging ons niet om een inspanningsverplichting.”

„Wellicht is het positief ingeschat”, zegt Kamerlid Agnes Mulder (CDA). „Dat lijkt nu tegen te vallen.” Het destijds betrokken VVD-Kamerlid reageert niet op verzoeken om commentaar.

Belangrijk: waar komt het getal dat centraal staat in die discussie eigenlijk vandaan? Hoezo is die door Kamp „verwachte” extra CO2-winst vanwege het Energieakkoord ruim 4 miljoen ton? Oud-milieuminister Ed Nijpels, hoeder van het Energieakkoord, weet het niet. „Dit is binnen het Energieakkoord nooit een discussie geweest. Urgenda valt niet onder het Energieakkoord.”

Hoe kan Nederland de ‘klimaatwedstrijd’ nog winnen? Lees meer over de scenario’s.

Zelfs het PBL, dat zulke berekeningen voor het Rijk gewoonlijk uitvoert, weet het niet. „Het is ons […] niet duidelijk wat de precieze herkomst is van die raming”, reageert het op vragen van NRC. Is het wel een plausibel getal? Dat „is door het PBL nooit integraal onderzocht”.

Opmerkelijk, want de afspraak was dat dat wél zou gebeuren. De Tweede Kamer nam in 2016, op initiatief van Kamerlid Stientje van Veldhoven (D66, nu staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat) een motie aan om de CO2-besparing van de kabinetsplannen voor ‘Urgenda’ te laten doorrekenen door een „onafhankelijke partij”. In de praktijk is dat het Planbureau voor de Leefomgeving.

Minister Kamp beloofde in december 2016 dat dit zou gebeuren in de Nationale Energieverkenning 2017 (NEV) van het PBL. Maar het PBL rept in dat rapport tien maanden later niet over die 4 miljoen ton CO2. Tegenover NRC legt het planbureau uit dat het die extra CO2-besparing van het Energieakkoord alleen kan doorrekenen als er „beleidsinstrumenten” voor bekend zijn. Voor de goede verstaander: er is dus geen beleid voor vastgesteld. Het PBL houdt in de NEV 2017 juist expliciet vast aan zijn verwachting dat de doelen van het Energieakkoord, en het Urgenda-doel, níét worden gehaald.

Debat gesmoord

Van Veldhoven maakt zich er begin 2017 in een Kamerdebat nog druk over dat er niet meer over de kolencentrales gesproken wordt. „De argumentatie daarvoor rammelt aan alle kanten: misschien halen we in 2020 de Urgenda-afspraak, dus het hoeft niet meer.”

Intussen is ook het ROAD-project voor CO2-opslag geschrapt. En over de CO2-winst van fosfaatreductie in de landbouw is niets substantieels meer vernomen.

Maar het debat is gesmoord. Het kabinet-Rutte III wil kolenstook in centrales pas in 2025 en 2030 verbieden. En Kamps opvolger Wiebes nam het standpunt van zijn voorganger simpelweg over. „Door het behalen van de Energieakkoord-doelen”, geeft het kabinet volgens Wiebes „uitvoering aan het Urgenda-vonnis”, schreef hij de Kamer dit jaar nog.

Iedereen wacht met smart op nieuwe PBL-cijfers, die in januari worden verwacht. Dit jaar verscheen geen Nationale Energieverkenning, want het PBL had het druk met het klimaatakkoord. De CO2-uitstoot in 2017 viel al tegen. En de economie, en dus de industriële bedrijvigheid, groeit hard door. Tot nog toe luidt het kabinetsstandpunt over Urgenda: de doelen zijn „binnen bereik”.

Tekening RGvT