Zo saboteert Trump de WTO, de scheidsrechter van de wereldhandel

Wereldhandelsorganisatie De Verenigde Staten ondermijnen de WTO, de club in Genève die handelsconflicten moet oplossen. De crisis vormt voor Europa een bedreiging.

Het WTO-gebouw in Genève, gebouwd in 1926, was eerst van de Internationale Arbeidsorganisatie. Het hangt vol kunstwerken die door vakbonden zijn geschonken. Foto WTO

In de chique kamer met uitzicht over het meer van Genève heeft Roberto Azevedo heel wat foto’s laten ophangen. Je ziet Azevedo, de directeur-generaal van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), met allerlei wereldleiders en prominenten. Angela Merkel. Vladimir Poetin. Xi Jinping. Koningin Máxima. Eén leider schittert door afwezigheid: Donald Trump.

Dat is niet toevallig. Door het assertieve optreden van de Amerikaanse president dreigt de WTO, waarvan de Amerikanen in 1995 medeoprichters waren, omver te worden getrokken.

Onder vier ogen sprak Azevedo Trump nog nooit, geeft hij toe. Wel overlegt hij regelmatig met Trumps handelsvertegenwoordiger, de havik Robert Lighthizer. Azevedo heeft „openhartige” en „heel eerlijke” gesprekken met hem, zegt hij. Dat klinkt als diplomatiek jargon voor: forse meningsverschillen.

De crisis rondom de WTO is zo ernstig dat diplomatieke teksten waarin steun wordt uitgesproken voor de organisatie – tot voor kort dooddoeners – nu als winst worden gezien. Vanaf de top van de G20 afgelopen weekend twitterde Azevedo opgelucht over de slotverklaring van de G20-leiders, die „zeer positief nieuws” zou zijn.

In de verklaring zeggen alle G20-landen, inclusief de VS, dat het „multilaterale”, op regels gebaseerde handelssysteem goed is voor de economie. Er staat ook dat de WTO „hervormd” moet worden. Vanuit de WTO bezien is dat al heel wat: eind augustus nog dreigde Trump zijn land uit de organisatie terug te trekken.

Bij dat dreigement liet Trump het niet. In Genève hebben de VS een dubbele aanval geopend op het systeem waarmee de WTO geschillen tussen de 164 lidstaten in goede banen moet leiden. De Amerikanen ondermijnen het WTO-Beroepsorgaan, de hoogste juridische instantie, door de benoeming van leden ervan te blokkeren. En ze beroepen zich op ‘nationale veiligheid’ als argument voor importtarieven op staal en aluminium uit onder meer China en Europa – een hoogst ongebruikelijke redenering waarmee de WTO-regels buitenspel worden gezet.

Een „hinderlaag”, noemt Pieter-Jan Kuijper, ex-hoofd juridische zaken bij de WTO, de Amerikaanse strategie. Volgens Kuijper, tevens emeritus hoogleraar internationaal economisch recht in Amsterdam, verandert de G20-verklaring niets aan de situatie. De tekst, waarin droogjes staat dat er „ruimte is voor verbetering” bij de WTO, werkt op zijn lachspieren. „Het is een brave tekst waarin alles wordt gedaan om het Amerikaanse probleem maar niet te benoemen.”

In Genève wordt dat probleem als een crisis ervaren. Medio november sprak NRC met een bezorgde Azevedo in het WTO-gebouw. „Heel ernstig”, zei hij een paar maal op rij over de „crisis” die zijn organisatie doormaakt.

In de entreehal van het WTO-gebouw hangt dit paneel van de Nederlandse kunstenaar Albert Hahn Jr., dat bestaat uit meer dan 2.000 tegeltjes. Foto IMF

Vooral de Amerikaanse sabotage van het Beroepsorgaan veroorzaakt nervositeit in Genève. Dit orgaan, met normaal gesproken zeven leden, heeft het laatste woord bij geschillen over, bijvoorbeeld, importheffingen en maatregelen tegen ‘dumping’, verkoop van een product op een buitenlandse markt onder de prijs die het in het land van herkomst heeft. Uitspraken van het Beroepsorgaan zijn bindend, dat maakt de WTO tot meer dan een praatclub. In plaats van zeven leden, informeel worden ze ‘rechters’ genoemd, kent het orgaan er nog maar drie, omdat de VS benoemingen tegenhouden. Drie is volgens de WTO-regels het minimum om uitspraken te doen. Over een jaar loopt de termijn van twee van hen af.

En dan? Na vertrek mogen zij lopende zaken afronden, maar geen nieuwe aannemen. Het WTO-systeem van geschillenbeslechting zal „verlamd” zijn, aldus Azevedo. „En dat is natuurlijk heel ernstig.”

Intussen stapelen de zaken in Genève zich op, door alle handelsruzies die spelen. Als Trump zijn blokkade volhoudt, is het de vraag of ze ooit worden afgehandeld. Dit jaar werden al 36 zaken ingediend – het hoogste aantal in zestien jaar. Daarbij zitten overigens ook acht zaken die de regering-Trump zelf aanspande, tegen onder meer de EU, China en Canada. Dat de VS een organisatie blijven gebruiken die ze tegelijkertijd ondermijnen, zorgt voor veel speculatie in Genève: wat zijn de VS nou echt van plan?

Eigen staal voor tanks

Weinig geruststellend is de tweede grote bedreiging uit Washington: het gebruik van ‘nationale veiligheid’ als argument voor heffingen op staal (25 procent) en aluminium (10 procent). De Amerikanen claimen, kort gezegd, dat ze hun eigen staalindustrie moeten beschermen omdat ze hun eigen tanks en vliegtuigen moeten kunnen maken. Over deze ‘veiligheidskwestie’ zou de WTO geen zeggenschap hebben.

„Op deze manier is het einde zoek”, zegt Kuijper, die namens de EU bij de onderhandelingen over het WTO-verdrag in de jaren tachtig en negentig betrokken was. Het WTO-verdrag kent weliswaar een artikel over ‘veiligheidsuitzonderingen’, maar dat is bedoeld voor oorlog, of bijna-oorlog, zegt Kuijper. „Die is er natuurlijk niet, ook niet met China.” Negen WTO-leden, waaronder de EU en China, hebben nu zaken aangespannen tegen de Amerikaanse staal- en aluminiumheffingen.

Trumps stijl komt bekend voor: hij gaat er hard in, net als bij andere internationale organisaties, zoals de NAVO. Welk probleem heeft hij precies met de WTO?

Volgens Trump verliezen de VS „bijna alle zaken” bij de WTO. Dat is niet waar, rekent Azevedo voor. Meer dan 90 procent van de zaken die de VS zelf aanspanden, hebben ze gewonnen. Van de zaken tégen de VS, won het land in 14 procent van de gevallen. Die percentages zijn allebei bovengemiddeld, zegt hij.

Het Chinese probleem

Dat is niet het hele verhaal, valt onder diplomaten in Genève te horen. Het gaat er ook om wélke zaken de VS hebben verloren. Dat zijn er een paar over een heel gevoelig terrein: antidumping. Antidumpingheffingen zijn een belangrijk wapen tegen, onder meer, de grote rivaal van de VS: China. Een paar keer op rij wees het WTO-Beroepsorgaan de voorbije jaren een Amerikaanse rekenmethode af, waardoor de VS nu minder hoge antidumpingheffingen kunnen gebruiken. Dit leidt in Washington al jaren – ruim vóór Trump – tot onvrede, met name in het Congres.

„Het werkte als een psychologische schok”, zegt Kuijper. De VS zélf bepleitten in de jaren tachtig en negentig een Wereldhandelsorganisatie met bindende regels, zodat ze toenmalig handelsrivaal Japan konden beteugelen. Toen de WTO er eenmaal was, kregen ze zélf last van die regels.

De huidige Amerikaanse grieven houden stuk voor stuk verband met China. Dat land trad in 2001 toe tot de WTO. Dat was een historische stap, destijds gesteund door de VS, die de regering-Trump nu als een historische vergissing ziet. De Chinezen kregen binnen de WTO de status ‘ontwikkelingsland’, die meer ruimte biedt om de eigen markt af te schermen.

Kunst in het WTO-gebouw in Genève

Foto WTO

Sindsdien is de omvang van de Chinese economie meer dan vertienvoudigd en werd het handelsoverschot met de VS ruim vier keer zo groot. Tot irritatie van opeenvolgende Amerikaanse regeringen – en van de Europese Unie – weigert China afstand te doen van het predicaat ontwikkelingsland. Naar de smaak van de VS – en, opnieuw, van de EU – komt China ook te makkelijk weg met door de staat gesubsidieerde export.

Zo heerst in Washington het beeld van een topzware WTO, met een Beroepsorgaan dat doet alsof het een internationaal gerechtshof is. De WTO zou de soevereiniteit van de VS aantasten, en hun vermogen de economische strijd met China aan te gaan.

Wat wil de regering van president Trump dan eigenlijk wel? Tijdens een bijeenkomst van denktank CSIS, vorig jaar in Washington, merkte Lighthizer op dat het GATT-verdrag voor de VS beter werkte. Het verschil: deze voorloper van de WTO had géén Beroepsorgaan, regels konden niet worden afgedwongen.

„De Amerikanen willen het Beroepsorgaan kapot maken”, zegt Kuijper. „Ik hoor nogal eens dat het zo erg niet kan zijn. Zo erg is het wel.”

EU in het nauw

En Europa? Dat zit in een lastige positie, tussen de VS en China. De EU kan een eind meegaan met de Amerikaanse kritiek op de Chinese positie binnen de WTO. Maar een uitgeklede WTO, à la GATT, is voor de EU een schrikbeeld. Gemeten naar import- en exportvolume is de EU de grootste handelsmacht ter wereld. Als de regels van de WTO niets meer waard zijn, krijgen de Amerikanen én andere landen vrij baan voor protectionisme, zeggen Europese diplomaten in Genève. In de genen van de EU, zelf ook een rechtsgemeenschap, zit het idee van afdwingbare regels. Voor Nederland geldt dit in het bijzonder.

De Europese strategie: houd de VS zoveel mogelijk betrokken bij de WTO. Blijf samenwerken, doe voorstellen voor hervorming van de WTO, vooral van het Beroepsorgaan.

De Europese Commissie liep alle specifieke klachten af die de VS over het Beroepsorgaan hebben geuit en formuleerde daar antwoorden op. Samen met elf landen, waaronder China en India, zal de EU volgende week bij een tweemaandelijkse vergadering van ambassadeurs in Genève voorstellen het Beroepsorgaan strakkere regels op te leggen. Het moet zich onder meer beter houden aan de norm binnen negentig dagen uitspraak te doen. En het moet zich strikt beperken tot de zaak zelf, niet allerlei andere dingen interpreteren. Zo hoopt Brussel de VS te verleiden de blokkade van het Beroepsorgaan op te heffen.

Kuijper is sceptisch. „De EU voelt zich waarschijnlijk verplicht dit te proberen”. Er is diplomatiek contact met Washington over de EU-plannen, maar Kuijper hoopt dat de Commissie een Plan B heeft. De EU kan volgens hem met andere landen, maar zónder de VS, een tijdelijke WTO-beroepsprocedure optuigen. „In de krochten van het Commissiegebouw zal men daar vast al over nadenken.”

Lees ook: De gesprekken over handel tussen de EU en de VS zitten muurvast
    • Mark Beunderman