OM deelde ten onrechte straffen uit

Strafbeschikking Sinds 2008 mag het Openbaar Ministerie straffen opleggen zonder tussenkomst van een rechter – dat moet gemak en tijdwinst opleveren. Maar duizenden mensen zijn sindsdien onterecht veroordeeld en hebben nu een strafblad.

Illustratie Gijs Kast

Het ongeluk

Met een plofje zet hij zijn vuilniszak aan de straat. De gepensioneerde gemeenteambtenaar (66) is net verhuisd naar Amsterdam. Op deze vroege woensdagochtend in het najaar van 2016 gaat hij nog even wat spullen halen bij zijn oude huis, een kilometer of twintig buiten de stad. De man, sociaal-juridisch opgeleid, heeft een buurvrouw gevraagd hoe het precies zit met het neerzetten van vuilnis. „Gewoon op de stoep zetten”, had ze gezegd. „Dan wordt het vanzelf opgehaald.” Dus dat is wat hij zo rond achten doet.

De Brabantse docente bedrijfseconomie heeft de auto ingepakt voor de meivakantie, maar wacht nog op haar vierjarige zoon. Haar ex-partner, met wie ze een moeizame relatie heeft, moet het jongetje volgens de omgangsregeling om 11 uur komen brengen – maar hij is er niet. De 46-jarige moeder maakt zich zorgen. De ex stuurt haar regelmatig intimiderende berichten, heeft haar auto beklad en gedraagt zich agressief. Uiteindelijk besluit ze haar zoontje zelf te gaan halen. De vader weigert het kind te laten gaan. Vergeefs bonkt ze op de deur, daarna op de schuifpui. Ze ziet haar zoontje binnen staan, als bevroren. Als ze zich omdraait om te vertrekken komt haar ex naar buiten en schopt van achteren hard tegen haar bovenbeen.

De 39-jarige leidster van een kinderdagverblijf in Zuid-Holland heeft ruzie met een familie in haar hofje. Hun kinderen kunnen niet met elkaar opschieten. Pogingen om de zaak te sussen zijn gestrand op de agressieve buurman. Op een warme zomeravond in augustus 2017 gaat het écht mis. Als een kind van de buurman bij hun tuinhek haar zoontje komt treiteren, spreekt de leidster hem bestraffend toe. Een paar minuten later ziet ze de buurman op haar af stormen. Ze probeert bij haar voordeur te komen, maar hij achtervolgt haar, spuugt in haar nek en gooit iets naar haar hoofd. Ze wijst naar hem en roept dat hij haar met rust moet laten. De man slaat haar hand weg. Zij bespuugt hem, hij slaat haar in het gezicht. Ze verweert zich en krijgt nog een klap in haar gezicht. Als hij in haar buik schopt, zakt ze in elkaar.

Niets hebben ze met elkaar gemeen, de ambtenaar, de docent en de leidster. Ja, één ding: het Openbaar Ministerie probeerde ze te straffen voor iets dat ze niet hebben gedaan.

Officieren van justitie kunnen sinds 2008 – zonder dat er nog een rechter aan te pas komt – straffen uitdelen voor overtredingen en misdrijven waar een maximale celstraf van zes jaar voor staat. Zo’n strafbeschikking gebruikt het OM niet alleen bij hardrijders en dronken bestuurders, maar ook voor bijvoorbeeld diefstal, geweld, drugs- en wapenbezit en verstoring van de openbare orde of vernieling. Een celstraf kan het OM niet opleggen, dat mag alleen de rechter. Maar boetes, taakstraffen, gebiedsverboden en meldplichten mag het OM zelf uitdelen.

Het idee achter de strafbeschikking is dat eenvoudige strafzaken prima zonder rechter kunnen. Dit levert gemak en tijdwinst op voor het OM en rechters. Tijd die ze aan complexe zaken kunnen besteden. CDA-Kamerlid Sybrand Buma heeft in 2005 hoge verwachtingen van de wetswijziging. De overheid zal volgens de huidige CDA-leider „geloofwaardiger” worden en de samenleving „veiliger”.

In de bijna tien jaar sinds de invoering door het tweede kabinet-Balkenende legde het OM 267.210 strafbeschikkingen aan burgers op voor misdrijven.

Duizenden van hen werden onterecht veroordeeld, zo valt op te maken uit interne onderzoeken van het OM zelf waarover NRC beschikt.

Straf zonder berechting

Als de strafbeschikking in 2005 wordt bedacht, heeft het OM zelf „rechtsstatelijke bezwaren” tegen de voor haar bedachte dubbelrol van vervolging en berechting. De Raad van State – het hoogste adviesorgaan van de regering – heeft vernietigende kritiek op de „quasi-rechterlijke” en daarmee ongrondwettelijke rol van het OM. Trek het wetsvoorstel over de strafbeschikking terug, is het advies. Tevergeefs.

Van een schending van het grondrecht op een onafhankelijke rechter is geen sprake, verdedigt minister Piet Hein Donner (Justitie, CDA) zich. Volgens de altijd in driedelig pak geklede jurist is er sprake van een „grammaticale interpretatie” van de Grondwet. Daarin staat dat de rechter gaat over „berechting van strafbare feiten”. Het straffen zelf, zo stelt Donner, hoeft dus niet door de rechter te gebeuren. In de cirkelredenering van Donner is de strafbeschikking alleen een straf, „geen berechting”. Dus mag je hem niet zien „als een vorm van rechtspreken”, aldus Donner.

De politieke steun voor zijn plan is overweldigend. Alleen GroenLinks en SP zijn tegen. De Eerste Kamer neemt de wet zelfs zonder stemming aan. VVD-senator Ankie Broekers-Knol vat het denken van de voorstanders samen. De redenering van Donner dat er geen berechting plaatsvindt „omarm ik niet con amore”, zegt de juriste. Het beperken van de taak van de rechter vindt haar fractie „een moeilijk punt hetgeen overigens onverlet laat dat wij het wetsvoorstel zullen steunen”.

Zorgen over het ontwijken van de onafhankelijke rechter worden door de voorstanders weggewuifd: het OM mag al decennia met een zogeheten transactie boetes geven aan verdachten van kleine overtredingen. De strafbeschikking is daar gewoon een variant op, legt Donner uit.

Die uitleg negeert cruciale verschillen. De transactie is vrijwillig. Wie hem betaalt erkent geen schuld, maar koopt juist vervolging af. Bij de strafbeschikking gaat het om een onvrijwillige schuldverklaring, een veroordeling. En dat door dezelfde officier van justitie die je ook beschuldigt, niet door een onafhankelijke rechter.

Dit fundamentele verschil heeft potentieel verstrekkende gevolgen. Een strafbeschikking levert bijna altijd een strafblad op. Voor steeds meer beroepen, bijvoorbeeld in de zorg en het onderwijs, is een verklaring omtrent gedrag verplicht. Zo’n bewijs van goed gedrag door de overheid is met een strafblad lastig te krijgen. Reizen, naar bijvoorbeeld de Verenigde Staten of China, wordt moeilijker en in sommige gevallen zelfs onmogelijk.

De strafbeschikking mag geen berechting heten – ze is het in feite wel.

Het OM moet zijn nieuwe macht zorgvuldig gebruiken, benadrukt Donner. Officieren van justitie mogen de strafbeschikking alleen opleggen in zaken waarin de schuld van de verdachte evident is. En officieren moeten zich in deze zaken als rechter gedragen. Dat betekent: het bewijs zorgvuldig wegen, ook actief zoeken naar ontlastende bewijzen en kijken naar de persoonlijke omstandigheden van de verdachte.

Dat was de bedoeling van de wet. De uitvoering heeft meer weg van een rommelige straffabriek, waar grondrechten het afleggen tegen de druk van een hoge productie.

De straf

De gepensioneerde ambtenaar heeft zijn nieuwe huis net op orde als er een brief van gemeente in de bus valt. Hij is verdachte: een handhaver heeft „geconstateerd dat uw afval is aangeboden op een verkeerde dag en/of tijd”. De handhaver heeft de zak opengescheurd en zo de identiteit van de man achterhaald.

Anderhalve maand later krijgt de Amsterdammer een strafbeschikking: een boete van 99 euro. Betaalt hij meteen, dan „is het mogelijk dat een aantekening wordt gemaakt in de justitiële documentatie”.

Hij herkent het juridisch jargon. Een strafblad voor een vuilniszak?, denkt de man. Nergens staat dat dit pas geldt voor boetes bóven de 100 euro. De zestiger, nooit eerder met justitie in aanraking geweest, is woedend: wat overkomt hem nóú?

De Brabantse docente kan het nauwelijks geloven als de politie haar een maand later vertelt dat haar ex aangifte heeft gedaan wegens huisvredebreuk en vernieling van zijn voordeur. Tijdens haar verhoor laat ze zijn agressieve berichten zien aan de agenten. Haar ex heeft haar in berichten een „oneerlijke, onbetrouwbare, ontrouwe en ontevreden abortusplegende vrouw” genoemd. Ze laat de agent een opname horen van wat zich afspeelde tijdens de ruzie bij de voordeur. Ze wijst de agent ook op de eerdere veroordeling van haar ex voor bedreiging. Nu zal het wel klaar zijn, denkt ze. Maar dan krijgt ze een brief. Het OM wil haar een taakstraf opleggen en roept haar op voor een „OM-hoorzitting”. Dat is vergelijkbaar met een rechtszitting, maar dan met het OM als aanklager én rechter. De vrouw is geschokt. Hoe kán het OM zich zo door de leugens van haar man laten leiden?

Een week nadat de leidster op straat is geschopt en geslagen moet ze langskomen op het politiebureau. Tot haar verbijstering wordt ze daar verhoord als verdachte. De buurman heeft aangifte gedaan. Zij zou hém hebben mishandeld en zijn kinderen met de dood hebben bedreigd. Krankzinnig, denkt ze. Toch maakt ze zich geen zorgen. Andere buren hebben gezien wat er gebeurde en er zelfs foto’s van gemaakt.

Na vijf maanden stuurt het OM een brief. De officier wil haar een straf opleggen voor mishandeling en bedreiging. Een paar dagen later zit ze met griep thuis als de directeur van haar kinderdagverblijf opeens aanbelt. Ze vraagt zich af waarom hij komt. Vanwege haar ziekmelding? Maar de directeur heeft een heel andere boodschap: hoewel hij het absoluut niet wil, moet hij haar direct op non-actief zetten en waarschijnlijk ontslaan. Medewerkers van kinderdagverblijven zijn onderworpen aan een ‘permanente screening’. De beschuldiging van het OM is genoeg om in de overheidssystemen een alarmsignaal af te geven: de leidster komt niet meer door de screening heen. De leidster: „Het voelde alsof ons leven binnen een week uit elkaar viel.”

Signalering VOG

Oproep tot zitting

Strafbeschikking

De praktijk

De onzorgvuldigheid waarmee het OM deze strafbeschikkingen oplegde is niet uitzonderlijk, zo blijkt uit interne stukken van het OM en onafhankelijk onderzoek.

NRC sprak tien advocaten, in Utrecht, Den Haag, Amsterdam, Groningen en Naarden. Elk van hen noemde zo vier of vijf vergelijkbare strafbeschikkingen uit de afgelopen twee jaar. Zoals de man die een geldstraf kreeg wegens „verduistering” omdat hij een aanhangwagen drie uur te laat bij het verhuurbedrijf terugbracht – met instemming van het bedrijf. Het OM moest na een rechtszaak de boete terugbetalen.

Bij het OM weten ze hoe rommelig hun eigen praktijk is. In iets meer dan 6 procent van de onderzochte strafbeschikkingen uit 2017 was er volgens het OM geen „adequate schuldvaststelling”. Dat staat in een intern onderzoek, dat al bijna een jaar op het ministerie lag voordat het werd vrijgegeven na een beroep van NRC op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).

Omgerekend zouden in 2017 dus tweeduizend mensen zonder het verplichte „wettig en overtuigend bewijs” veroordeeld zijn. Minder diplomatiek gezegd: het OM veroordeelde onschuldige mensen. „Onthutsende cijfers”, zegt Erik Koster, die als politierechter in Zwolle ziet hoe het OM met strafbeschikkingen omgaat.

Het OM zelf ziet in de cijfers juist een „stevige verbetering” van de situatie. Bij een interne meting van het jaar daarvoor werd namelijk nog 15 procent van de strafbeschikkingen opgelegd zonder voldoende bewijs. Bijna vijfduizend burgers, onterecht schuldig verklaard en gestraft. Bij één parket was voor driekwart van de opgelegde strafbeschikkingen géén bewijs terug te vinden – er waren simpelweg geen dossiers. Welk parket dit is, houdt het OM geheim: „Men vreest dat het instrument van interne metingen niet meer werkt als parketten zo tegenover elkaar gezet kunnen worden.”

Zo gaat het volgens het OM zelf, als het voor rechter speelt. Maar wat gebeurt er als een echte rechter beoordeelt hoe het OM zijn strafbeschikkingen heeft opgelegd?

Het verzet

Bijna altijd adviseren advocaten om een strafbeschikking bij de rechter aan te vechten. Negen van de tien keer, zeggen de advocaten, kom je er veel beter vanaf: een veel lagere straf, of zelfs vrijspraak. Toch gaat maar 14 tot 16 procent van de verdachten in ‘verzet’, zoals dat heet.

Veel mensen denken er nooit aan een advocaat te nemen, omdat ze niet door hebben wat ze overkomt: de strafbeschikking sluipt binnen in vermomming.

Strafbeschikkingen worden vaak door het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) verstuurd. Ze lijken in eerste oogopslag op de bekende verkeersboetes. Dat er heel andere gevolgen aan vastzitten, is voor de ontvanger niet alleen door de opmaak onduidelijk, maar ook door de inhoud van de brief.

„De communicatie van het CJIB is vaak onbegrijpelijk voor verdachten”, zo staat ook in het interne onderzoek van het OM zelf. Soms, schrijft het OM, kloppen de CJIB-brieven zelfs niet.

Voorbeelden geeft het OM niet, maar bij het lezen van CJIB-brieven valt een aantal zaken op. Ze staan vol met juridische abstracties waar weinig mensen iets mee kunnen. Zo omschrijft het OM alleen in juridische termen welk strafrechtelijk artikel zou zijn overtreden. „Verbale bedreiging met misdaad tegen het leven/zware mishandeling.” Of: „wederspannigheid”. Waar het precies om gaat, op basis van welk bewijs je schuldig zou zijn, staat er niet in. Een strafdossier zit er niet bij.

Dat je waarschijnlijk een strafblad krijgt, schrijft het CJIB niet. Wel staat er: „Het is mogelijk dat van deze strafbeschikking een aantekening wordt gemaakt in uw justitiële documentatie.” Er zijn uitzonderingen, maar je moet zélf uitzoeken of jouw straf daaronder valt.

Wie niet binnen twee weken doorheeft waar hij daadwerkelijk mee te maken heeft, heeft pech. Verzet kan dan niet meer: de straf en het strafblad zijn dan onherroepelijk.

Van de bijna 35.000 mensen die in 2016 een strafbeschikking kregen, gingen er uiteindelijk ongeveer 4.300 in verzet.

Iets meer dan een op de vijf van die zaken komt dan niet eens bij de rechter, omdat het OM zélf de zaak laat vallen. Soms is een telefoontje van een advocaat die het dossier heeft gelezen al genoeg, zeggen meerdere advocaten.

Van de zaken die het OM wel doorzet, krijgt bijna 40 procent geen straf – door vrijspraak, niet-ontvankelijkheid of schuld zonder straf. Als de rechter nog wel een straf oplegt, is die vaak (veel) lager.

Uiteindelijk handhaaft de rechter maar in eenderde van de gevallen de straf die het OM had opgelegd. Anders gezegd: van de meer dan vierduizend mensen die in 2016 in verzet gingen, kregen maar zo’n twaalfhonderd de straf die een officier van justitie ze had opgelegd. En dat bij zaken waar over de schuld geen twijfel zou moeten bestaan.

„Deze discrepantie is opmerkelijk te noemen en vraagt om nader onderzoek”, concludeert het OM zelf.

Er gaat meer mis, constateren de officieren van het OM. Wáárom mensen precies een bepaalde straf krijgen, is bijvoorbeeld vaak niet te achterhalen, noch voor gestraften noch voor officieren die later nog eens naar de zaak kijken. In tweederde van de strafbeschikkingen ontbreekt een motivering. Deels komt dat doordat het formulier dat het OM gebruikt in vier van de tien gevallen niet wordt ingevuld. Daar moet in staan wat iemand heeft misdaan, welke bewijzen daarvoor zijn en waarom die persoon een bepaalde straf krijgt.

En mensen die snel genoeg zijn en binnen twee weken in verzet gaan, moeten daarna maanden en soms jaren wachten voordat ze zich bij de rechter kunnen verdedigen. 42 procent wacht langer dan een jaar op een rechtszaak.

Twee parketten hadden in 2016 en 2017 zulke grote achterstanden dat officieren met rechtbanken een „inhaalslag” organiseerden. In ‘veegzittingen’ vroeg een officier in tientallen zaken aan de rechter om het OM niet-ontvankelijk te verklaren. Burgers bleven verbijsterd achter.

Problemen, zo concluderen de interne onderzoekers van het OM, die „de effectiviteit en het imago van de strafbeschikking niet ten goede komen”.

Illustratie Gijs Kast

Het recht

Een onafhankelijke, onpartijdige rechter. Een openbare zaak. Genoeg tijd en mogelijkheden om jezelf te verdedigen én duidelijkheid over wat je precies hebt misdaan. Het recht om onschuldig te zijn tot je schuld wordt bewezen. Die grondrechten leken voor hen niet te bestaan, zo voelden de docente, de leidster en de voormalig ambtenaar.

De Brabantse docente die door haar ex werd getrapt, moet zich bij de reclassering melden. Ze vindt het verschrikkelijk, voelt zich een crimineel. Dat wordt nog erger als ze eindelijk de kans krijgt haar zaak te bepleiten bij het OM. „De officier zei dat ik me moest schamen, dat ik het in het bijzijn van mijn zoon de zaak zo liet escaleren.” Als de officier zegt dat ze een taakstraf gaat opleggen, waarschuwt haar advocaat dat de rechter de docent zal vrijspreken. Bewijs is er namelijk niet. Nog tijdens de zitting seponeert de officier de zaak. Een half jaar later krijgt de docente bijna 2.400 euro aan advocaatkosten vergoed.

De aanraking met justitie was een nachtmerrie die ze niet snel zal vergeten. De staat banjerde zonder interesse in de feiten door de problematische verhouding met haar ex. Het bewijs dat ze overhandigde werd door het OM simpelweg genegeerd. „Zonder advocaat had ik gewoon een taakstraf gekregen. Terwijl ik niets had gedaan.”

De leidster van het kinderdagverblijf en haar man denken alleen nog maar aan het onheil dat justitie over ze heeft afgeroepen. „Je eet, je drinkt, maar je voelt niets. Je bent verlamd en verdoofd. Het voelde alsof onze toekomst aan een zijden draadje hing.”

Na lang twijfelen nemen ze een advocaat. Die leest het strafdossier en stuurt direct een lange brief naar het OM. Hij vraag om een sepot: er zit geen bewijs in het dossier, stelt hij. Twee dagen later krijgt de vrouw een briefje van drie regels van het OM. Dezelfde instantie die er eerst van overtuigd was dat ze iemand mishandeld had en bedreigd met „een misdrijf tegen het leven” en zo bijna haar ontslag veroorzaakte, schrijft haar opeens dat de zaak is ingetrokken. „Reden van intrekking: beslissing sepot door OvJ.” Geen uitleg, geen excuus.

Sepot

Anderhalf jaar nadat de nietsvermoedende oud-ambtenaar een vuilniszak aan de straat zette, staat hij voor de politierechter aan de Amsterdamse Parnassusweg – omdat hij „huishoudelijk restafval” op de verkeerde dag en plaats heeft aangeboden.

Al die tijd reageerde het Openbaar Ministerie niet op zijn verzoeken om te seponeren. De ambtenaar had namelijk een cruciale fout in het proces-verbaal ontdekt. Daarin schreef de handhaver dat hij zag hoe de gepensioneerde om tien voor tien de vuilniszak aan de straat zette, buiten het toegestane tijdstip. Maar dat kon niet kloppen: toen zat hij in een andere stad, twintig kilometer verderop.

Dat vertelt de oud-ambtenaar ook bij de rechter. De officier van justitie bladert door zijn stukken – de ‘verdachte’ ziet hem blozen – en zegt dan te berusten in de zaak. De rechter spreekt de gepensioneerde ambtenaar vrij. Na een paar minuten staat hij weer buiten.

Het ging hem nooit om het geld, zegt de oud-ambtenaar. „Het gaat me om de rechtsgelijkheid. Ik ben hoogopgeleid en juridisch geschoold, maar een doorsneeburger verzuipt.” Hij voelde zich gevangen in een log draaiende molen, zonder hulp. „Er hangt continu een strafblad boven je hoofd, in bed dacht ik er vaak aan, overdag … Ik verloor vertrouwen in de rechtsstaat, want niemand neemt je serieus.” Bij de rechter kwam zijn vertrouwen weer wat terug. „Die luisterde tenminste.”

Heeft u ervaringen met OM-strafbeschikkingen?

Tienduizenden Nederlanders krijgen jaarlijks een strafbeschikking opgelegd. NRC hoort het graag als u ervaring met zo’n beschikking hebt, bij een OM-zitting heeft gezeten, of na verzet zelfs voor de rechter heeft gestaan. Of als u bij het OM werkt aan de uitvoering van de strafbeschikking.

  1. Waarvan werd u verdacht en was dat volgens u terecht?
  2. Heeft u de straf geaccepteerd of bent u in verzet gegaan? Wat was vervolgens de uitkomst voor de rechter?
  3. Wat zijn verder uw ervaringen met het OM in uw zaak?
  4. Werkt u zelf bij het OM en heeft u ervaring met de praktijk van de strafbeschikking?

Correctie (4 december): In een eerdere versie stond dat Laura Schoutsen onderzoek deed bij het OM in Amsterdam, dat moet zijn in heel Nederland.

Reageren

Reageren op dit artikel kan alleen met een abonnement. Heeft u al een abonnement, log dan hieronder in.

    • Derk Stokmans
    • Mark Lievisse Adriaanse