De acht heikele punten van het migratiepact

Pact van Marrakesh Over het migratiepact van de VN is de afgelopen weken een internationale storm ontstaan. Diverse landen trokken zich terug en in België kan het kabinet erover vallen. Deze dinsdag debatteert de Tweede Kamer erover. Wat staat er in het pact? En wat zijn de consequenties? Acht belangrijke artikelen uitgelegd.

Migranten voor de kust van Libië, afgelopen februari. Foto Olmo Calvo/AP

Deze dinsdag debatteert de Tweede Kamer over de Nederlandse steun voor het Global Compact voor veilige, ordelijke en reguliere migratie (GCM). Over dit VN-akkoord onderhandelden 193 landen bijna twee jaar en het wordt als resolutie ingediend tijdens een speciale bijeenkomst in het Marokkaanse Marrakesh op 10 en 11 december. Vandaar dat het ook wel het akkoord van Marrakesh, of Marrakesh-pact wordt genoemd.

Aan de basis van het pact ligt de erkenning van al die VN-lidstaten dat migratie een fenomeen is waar alle landen mee te maken hebben en dat niet zomaar verdwijnt. En dat het daarom beter is er samen over te praten. Na de migratiecrisis van 2015-2016 kwam dat gesprek echt op gang. Het GCM gaat nadrukkelijk niet over vluchtelingen, maar over alle andere vormen van migratie: voor onder andere werk, studie en de liefde.

Lees ook: Niet zomaar steun voor ‘Marrakesh’

Over het document ontstond de afgelopen weken een internationale storm, nadat verschillende landen hun steun terugtrokken. Na de VS, die niet deelnamen en Hongarije, dat zijn steun al in een vroeg stadium terugtrok, volgden Polen, Tsjechië, Oostenrijk, Australië, Bulgarije, Estland, Israël, Zwitserland en Italië. In België zaait het document zoveel verdeeldheid dat de regering dreigt te vallen over de steun die het Belgische kabinet aanvankelijk aan het pact wilde geven.

In Nederland komt het felste verzet van FvD en de PVV, maar ook de SGP en 50Plus zijn tegen. VVD, CDA en SP uitten openlijk hun twijfels, D66 en GroenLinks verdedigen het pact juist. Vorige week maakte het kabinet bekend dat Nederland het GCM gaat steunen. Met de toevoeging van een ‘standpuntverklaring’ die het niet-bindende karakter extra benadrukt, ziet Rutte III geen reden zich terug te trekken. „Voor Nederland is internationale migratiesamenwerking een prioriteit”, aldus een begeleidende brief.

Maar wat staat er eigenlijk in dat document waarover zo veel wordt gesproken? Het Global Compact bestaat uit 34 pagina’s met daarin 54 punten, inclusief inleiding, leidende principes en afspraken over de uitvoering en evaluatie. Het benoemt 23 algemene doelstellingen, die in niet-verplichte actiepunten worden uitgewerkt. Hier worden acht belangrijke, veelbesproken en soms omstreden punten uitgelicht.

1. Juridisch bindend of niet

Dit is mogelijk het meest besproken element uit het GCM. Vooral over de vraag of individuen écht geen rechten kunnen ontlenen aan dit document, is veel gediscussieerd. Experts in het internationaal recht wijzen op de expliciete vermelding dat het akkoord juridisch niet bindend is. En vorige week stuurde ook staatssecretaris Mark Harbers (Migratie, VVD) namens het kabinet een aanvullende juridische analyse naar de Tweede Kamer. „Het kabinet bevestigt dat het GCM geen afdwingbaar document is waaruit rechten of verplichtingen volgen”, staat daarin.

Waarom een akkoord ondersteunen dat juridisch niet-bindend is? „Het GCM dient vooral als diplomatiek instrument. Het maakt het makkelijker om staten aan te spreken die hun verantwoordelijkheden op het gebied van migratie niet of te weinig nemen”, aldus de analyse.

2. Universele mensenrechten

Migratie wordt een mensenrecht als het GCM van kracht wordt, zeggen partijen die kritisch zijn. Alleen staat die passage niet letterlijk in de tekst. Wat het meest in de buurt komt is dit: dat vluchtelingen en migranten ook aanspraak maken op de universele mensenrechten. Dat is nu ook al het geval. Alle lidstaten van de VN onderschrijven de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Daarin staat onder meer dat ieder mens vrij en met gelijke rechten wordt geboren, iedereen recht heeft op een nationaliteit en op onderwijs. Evelyn Ersanilli, als politicoloog verbonden aan de Universiteit van Amsterdam: „Zeggen dat migranten mensen met rechten zijn, is iets anders dan zeggen dat mensen het recht hebben om naar bijvoorbeeld Nederland te komen.” De beslissing wie toegang heeft tot het grondgebied van een staat is en blijft aan individuele staten.

3. Nationale soevereiniteit

Artikel 15 van het GCM benoemt een aantal ‘leidende principes’ waar het document op berust, zoals dat het de mensenrechten onderstreept en de rechtsstaat respecteert. Volgens politicoloog Ersanilli zijn de punten over internationale samenwerking en nationale soevereiniteit het belangrijkste: „De kern van dit hele document is dat landen erkennen dat migratie een grensoverschrijdend thema is dat ze samen moeten aanpakken”, zegt ze. „Tegelijk is de controle over de eigen grenzen, en dus controle over het eigen migratiebeleid, de kern van wat het betekent een soevereine staat te zijn.” Ook dat staat hier expliciet: ieder land mag zijn eigen beleid bepalen en zelf beslissen wie recht heeft een land legaal binnen te komen en wie niet.

4. Identiteitspapieren

Artikel 20 is de uitwerking van uitgangspunt 4 van het GCM: ervoor zorgen dat iedere migrant zichzelf kan legitimeren. Het is bedoeld als oplossing voor het probleem dat veel migranten hun identiteitspapieren kwijt zijn of opzettelijk kwijtraken, waardoor hun eigen herkomstland ze niet kan terugnemen – omdat het bewijs van hun nationaliteit ontbreekt. Door landen op te roepen hun eigen staatsburgers te voorzien van de juiste documenten moeten die problemen beter kunnen worden aangepakt.

Toch ziet niet iedereen dit zo. Geert-Jan Knoops, internationaal strafadvocaat, wijst op „een juridisch spanningsveld” dat volgt uit artikel 20e: daarin staat dat staten moeten faciliteren dat iemand een paspoort heeft. „Hier wordt dus van landen verwacht om actief te helpen bij het achterhalen van iemands identiteitspapieren en dus iemands identiteit”, zegt Knoops, „terwijl in vluchtelingenzaken die bewijslast op de persoon wordt gelegd die stelt vluchteling te zijn.” Wordt hier niet, vraagt Knoops zich af, „een ongelijkheid in systeem van migratie versus vluchtelingenschap gecreëerd?”

Ook wijst hij op de passage die stelt dat kinderen die worden geboren op het territorium van een andere staat, de nationaliteit van die staat moet worden gegeven (20c). Daar staat weliswaar bij dat het geldt „ met name in situaties waarin een kind anders staatloos zou zijn”, als algemeen punt druist het in tegen Nederlandse wetgeving. Maar uiteindelijk gaat de Nederlandse wetgeving, zo staat ook in de juridische analyse van het kabinet, altijd voor.

5. Informatie over migratie

Volgens Thierry Baudet van Forum voor Democratie staat in het document dat informatiecampagnes moeten worden opgezet, „om potentiële migranten extra informatie te verschaffen over de mogelijkheden om naar Europa te komen.” Baudet verwijst hierbij naar artikel 19. Daarin staat dat er accurate informatie moet worden verstrekt aan migranten.

„Zoals de Duitse overheid dat doet bijvoorbeeld”, zegt politicoloog Ersanilli. Op de website rumoursaboutgermany.info waarschuwt de Duitse regering voor de vele misvattingen die bestaan over migratie, en staan artikelen met titels als: ‘De zeven leugens van smokkelaars’ en ‘Zal het snel makkelijk zijn voor ongeschoolde arbeiders om te werken in Duitsland?’ (antwoord: nee).

Het argument van overheden is dat migranten zich vaak baseren op een onrealistisch positief beeld van Europa. En als mensen weten waar ze aan toe zijn, beslissen ze sneller om de reis niet te maken. „Of die relatie zo direct is, weet ik niet”, zegt Ersanilli, „maar ik denk dat het wel helpt migratie te verminderen. Maar ook hier geldt dat het GCM weinig nieuws bevat. Er zijn al heel veel informatie-campagnes om migratie te verminderen.”

6. Legale migratie

Een van de uitgangspunten van het GCM is dat als landen migratie beter willen controleren, er ook legale manieren moeten zijn om te migreren. Daarover gaat punt 21, vooral gericht op arbeids- en gezinsmigratie. Kees Groenendijk, emeritus hoogleraar rechtssociologie aan de Radboud Universiteit in Nijmegen, valt op dat hierover vooral vanuit de behoefte van werkgevers en de markt wordt gesproken, en niet vanuit de wensen of noden van een individuele migrant. „Bovendien”, zegt hij, „staat er wel dat er meer mogelijkheden voor arbeidsmobiliteit moeten komen. Maar er staat niet: als je daar en daar aan voldoet, dan heb je recht op een verblijfsvergunning.”

Dit document gaat zelfs aanmerkelijk minder ver: zo kent Nederland het recht op gezinshereniging, dat voortvloeit uit de EU-richtlijn over gezinshereniging. Groenendijk: „In dit document staat alleen het recht op een gezinsleven. Maar daaraan is voldaan als het in een willekeurig land kan worden opgebouwd.” Groenendijk snapt ook niet dat iemand over deze passage kán vallen. „Alles wat hier staat, bestaat al, in verdragen of in EU-regels.”

7. Journalistiek

Het bevorderen van onafhankelijke en objectieve journalistiek over migratie. Iedereen die persvrijheid van belang vindt, kan dat alleen maar onderschrijven. Punt 33c van het GCM gaat een stap verder. Vooral de passage over het ‘sensibiliseren van journalisten’ en ‘het stopzetten van publieke financiering’ aan media ‘die systematisch intolerantie’ verspreiden, wekt wrevel, bij zowel voor- als tegenstanders van het pact. Want wie beslist wat ‘systematische intolerantie’ is? En: waar moeten journalisten precies in worden onderwezen?

„Een beetje rare tekst”, zegt politicoloog Ersanilli over de passage. „Het wordt weliswaar ingebed door ook expliciet te maken dat de vrijheid van media volledig wordt gewaarborgd. Maar hier hadden ze beter over moeten nadenken.”

8. Terugkeer van migranten

Punt 37 van het GCM gaat in op de terugkeer van migranten die in hun gewenste bestemmingsland niet kunnen blijven – en geldt als aansporing voor herkomstlanden. „Het kabinet hecht voorts sterk aan de expliciete bevestiging in het GCM van de plicht van staten om hun onderdanen terug te nemen”, schrijft staatssecretaris Harbers in de juridische analyse van het kabinet.

Internationaal juristen hebben wel kritiek op punt 37. Er staat weliswaar vermeld dat in het geval een migrant het risico loopt ‘te overlijden, te worden gemarteld of een andere, wrede, onmenselijke behandeling’ wacht in het land van herkomst, de persoon niet mag worden uitgezet. Wat er niet expliciet staat, is het bredere principe van non-refoulement. Dat is het verbod voor staten om mensen terug te sturen naar een land waar zij gevaar lopen, ook als hun bijvoorbeeld vervolging wacht op basis van ras, religie of politieke overtuiging. Het verbod op non-refoulement is wel opgenomen in het Vluchtelingenverdrag.

    • Floor Boon