Het p-woord raakte goed ingeburgerd

Burgerparticipatie Nadat ‘de participatiesamenleving’ opdook in de Troonrede werd dit het woord van 2013. Is de samenleving er vijf jaar later door veranderd?

De participatiesamenleving suggereerde een verandering van 180 graden: van passief naar actief, van duur naar betaalbaar, van log naar flexibel, van onpersoonlijk naar gezellig. Beeldbewerking Studio NRC

Alles zou anders worden. Het p-woord, voor het eerst gebruikt door koning Willem-Alexander in de Troonrede van 2013, leek een nieuw tijdperk in te luiden. Een tijdperk waarin „de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving”.

Het woord miste zijn uitwerking niet: columnisten en cartoonisten gingen ermee aan de haal, het dook op in buitenlandse media, schopte het tot woord van het jaar in 2013. De participatiesamenleving suggereerde een verandering van 180 graden: van passief naar actief, van duur naar betaalbaar, van log naar flexibel, van onpersoonlijk naar gezellig.

Maar wat het nou precies betekende? Daarover bleef veel onduidelijk. Was het, zoals premier Mark Rutte (VVD) stelde, een „beweging die allang gaande was”? Of was het een fraai eufemisme voor een bezuiniging, een „u-zoekt-het-maar-uit-samenleving”, zoals de SP de premier tegenwierp?

En zijn we in 2018 inmiddels een participatiesamenleving geworden?

In de Troonrede werd het woord vooral in verband gebracht met de veranderende verzorgingsstaat – logisch, gezien de hervorming van de langdurige zorg die in 2015 inging. „Daarvóór werd er in beleidsstukken ook wel over participatie gesproken”, zegt hoogleraar informele zorg Marjolein Broese van Groenou. „Maar toen bleef het vooral een moreel appel. Die wetswijziging van 2015 was echt een feitelijke verandering in de inrichting van de samenleving die ertoe bijdraagt dat burgers elkaar meer moeten bijstaan.”

Of we nu een eind onderweg zijn met deze transformatie valt moeilijk te zeggen, want het eindpunt is niet meetbaar. Sterker nog, er zijn meerdere eindpunten. Voor Mark Rutte betekende de participatiesamenleving een kleinere overheid, voor Sybrand Buma een herwaardering voor „de buurt, de vereniging, de onderneming”, voor Diederik Samsom „een samenleving waarin wij meer dan nu iedereen een plek hebben gegeven”. Van hem hoefde de overheid niet kleiner, alleen minder „lomp”.

Niet alleen het doel was onduidelijk, ook de weg erheen. „Er bestaat geen handboek hoe dit te regelen’’, aldus het kabinet in een Kamerbrief. Het hoopte, zo constateerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP ) in juni in een rapport, dat burgers, gemeenten en zorgaanbieders „anders zouden gaan denken en zich anders zouden gaan gedragen”.

Lees ook: Wie hulp nodig heeft, heeft weinig aan een netwerk

Dat eerste gebeurt ook wel een beetje, blijkt uit dat SCP-rapport. Het percentage mensen dat de zorg voor hulpbehoevende ouderen vooral een overheidstaak vindt, is tussen 2014 en 2016 iets gedaald; het percentage dat vindt dat mensen hulpbehoevende familie moeten helpen steeg tegelijk. Liesbeth Hoogendijk, directeur van mantelzorgorganisatie Mezzo, ziet deze mentaliteitsverandering ook in de praktijk: „Mensen zijn zich er bewuster van geworden dat de overheid maar beperkte mogelijkheden heeft om ze te ondersteunen. Gechargeerd: vroeger deed je de huishoudelijke hulp de deur uit bij 75 en klopte je aan bij de gemeente. Dat automatisme is er nu echt wel uit.”

Gepikeerde mantelzorgers

Leidt al dat denken tot ander gedrag? Het aantal mantelzorgers is in Nederland behoorlijk hoog: ongeveer een derde van de bevolking heeft het afgelopen jaar mantelzorg verleend. Toen Rutte II opriep tot „meer voor elkaar zorgen” leidde dat dus tot gepikeerde reacties. Liesbeth Hoogendijk herinnert zich nog hoe overvallen sommige mantelzorgers zich voelden, toen het kabinet opeens pleitte voor een ‘participatiesamenleving’. „Doe ik het soms niet goed genoeg?, vroegen ze dan. Of: Wat kan ik nog meer doen?”

Het percentage mantelzorgers is niet alleen hoog, maar ook al jaren constant, blijkt uit SCP-onderzoek. Het is sinds het appèl om ‘meer voor elkaar te zorgen’ dus niet gestegen. Dat is een opmerkelijke uitkomst, aangezien bij de decentralisaties veel werd verwacht van het ‘eigen netwerk’ van mensen. Maar uit vorige week gepubliceerd onderzoek van Evelien Tonkens, hoogleraar burgerschap aan de Universiteit van Humanistiek, bleek dat gemeenten amper aandringen op inzet van het eigen netwerk. Er wordt wel naar gevraagd, maar wanneer mensen aangeven dat het problematisch is, krijgen zij bijna altijd gewoon zorg van de gemeente.

„De meeste mensen willen best wat voor hun familie doen, maar soms kennen zij gewoon geen hulpbehoevenden, of durft de familie niet om hulp te vragen”, zegt Mirjam de Klerk, onderzoeker bij het SCP. „En er zijn ook andere barrières: de hulpbehoevende woont ver weg, of de zorg is lastig te combineren met werk.” Dat laatste verschilt trouwens per opleidingsniveau, zegt Monique Kremer, hoogleraar actief burgerschap aan de UvA. „Hogeropgeleiden hebben meer regelruimte op hun werk om weg te kunnen, en ze hebben meer geld. Als je bij de Blokker werkt en je hebt een zieke moeder, dan kun je niet zomaar wegrennen naar het ziekenhuis.”

Ook Hoogendijk van mantelzorgorganisatie Mezzo benadrukt dat mantelzorgers nog altijd duidelijkheid missen over wat van hen verwacht wordt. „Je kunt maatwerk heilig verklaren, maar dat werkt maar tot op zekere hoogte. Als je als burger niet weet tot waar jouw verantwoordelijkheid loopt en die van de overheid begint, dan is er een ongelijk speelveld.”

Lees ook: Nationale Ombudsman: ‘Overheid moet weer zorgen voor burgers’

Au pairs voor ouderen

Volgens het SCP en het Planbureau voor de Leefomgeving zal het aantal mantelzorgers in de toekomst zelfs dalen, omdat het aantal 50- tot 74-jarigen, een groep die nu veel mantelzorgt, zal afnemen. Tegelijk wonen ouderen langer thuis en is er gekort op de huishoudelijke hulp en de dagbesteding. Over de gevolgen van deze combinatie voor het leven van de ouderen is nog weinig bekend. Sommigen hebben het geld om zelf hulp in te kopen; zo ontstaat er een markt voor Oost-Europese en Zuid-Amerikaanse au pairs voor ouderen, aldus Evelien Tonkens. Maar om hoeveel ouderen het gaat, en hoeveel geld, is in Nederland niet onderzocht.

Ook het aandeel vrijwilligers stijgt niet. Wel besteden de vrijwilligers die toch al actief waren er meer tijd aan, zegt Tonkens. „Uit onderzoek naar vrijwilligersorganisaties blijkt dat vrijwilligers meer en ook moeilijker vragen krijgen. Ze nemen ook steeds meer taken over van zorgprofessionals.”

Ondertussen gaat de participatiesamenleving ook over de arbeidsmarkt. De Participatiewet moest er onder andere voor zorgen dat arbeidsgehandicapten makkelijker werk vinden bij gewone bedrijven of de overheid. Dat is niet gelukt, aldus een SCP-rapport deze maand: het sluiten van de sociale werkplaatsen zorgt ervoor dat deze mensen juist lastiger aan werk komen. De PvdA zegt daarom inmiddels: het was een vergissing, haal de sociale werkplaatsen terug!

De overheid moet af van het idee dat participatie geld bespaart, zegt Monique Kremer. „Veel mensen met een bijstandsuitkering willen graag iets doen, maar ze hebben wel ondersteuning nodig. Het zijn vaak mensen met hele complexe problemen. Als je echt wil dat zij gaan participeren, dan kost je dat geld.”

Is Nederland de afgelopen vijf jaar veranderd in een participatiesamenleving? „Ik denk dat er ontzettend veel gebeurt in het veld’’, zegt Mirjam de Klerk. „Het is alleen de vraag of je daar de effecten van kan meten. Bovendien is het ook een relatief korte termijn.” Dat geldt ook voor de vele burgerinitiatieven op lokaal niveau, zoals buurthuizen en door burgers gerunde groenvoorzieningen. Het aantal initiatieven neemt toe, maar over hun inclusiviteit en duurzaamheid is weinig bekend. Dat geeft meteen aan hoe lastig het is om het succes van participatie te meten.

Lees ook: Al dat participeren van burgers, hoe gaat dat?

Idee is breed omarmd

Wat wél veranderd is: het woord participatie is totaal ingeburgerd in het taalgebruik van zowel politiek als burgers.

De belangrijkste overwinning lijkt dus vooralsnog dat het idee van participatie zo breed wordt omarmd. Zoals hoogleraar geschiedenis Ido de Haan van de Universiteit Utrecht in 2014 schreef: het woord is onderdeel geworden van een ‘hegemoniaal discours’. Niet alleen de machthebbers gebruiken het, maar ook degenen die met alternatieven komen, schreef hij.

Met andere woorden, niemand is ertegen. Participatie is net zoiets als loonmatiging in de jaren tachtig of privatisering in de jaren negentig: het tovermiddel van onze tijd.

    • Floor Rusman
    • Clara van de Wiel