Waar was DNB toen het bij ING misging?

ING betaalt een recordboete van 775 miljoen euro omdat het zeven jaar lang structureel anti-witwaswetgeving overtrad. Waar was toezichthouder De Nederlandsche Bank al die tijd?

Foto Jasper Juinen/Bloomberg

Nog nooit betaalde een Nederlandse bank zo’n hoge boete. En nog nooit kreeg een grote Nederlandse bank er van justitie zó hard van langs. Deze week kocht ING voor 775 miljoen euro strafvervolging af vanwege het „structureel” overtreden van de anti-witwaswetgeving. Van 2010 tot en met 2016 was de organisatie zo slecht op orde dat criminele klanten hun miljoenen „nagenoeg ongestoord” door Nederlandse ING-rekeningen konden laten lopen.

De strijd tegen witwassen vindt plaats in een wereld vol afkortingen als KYC (Know Your Customer), MOT (Melding Ongebruikelijke Transactie), CDD (Customer Due Dilligence), PEP (Politically Exposed Person) en UHRCs (Ultra High Risk Countries).

In die wereld was ING zeven jaar dolende. De compliance bij de bank – hoe naleving van wet– en regelgeving zijn ingebed – rammelde. Er was te weinig controlepersoneel, computersystemen functioneerden slecht en controleprocessen deugden niet. De bank is goed voor miljoenen transacties per dag maar had monitoringsssystemen zo afgesteld dat er in belangrijke categorieën maximaal drie dagelijkse witwassignalen kwamen. Dit „om de werkdruk te beperken”.

De maatschappelijke en politieke kritiek op de grootste bank van Nederland is dan ook niet mals. „Buitengewoon ernstig”, noemde minister Wopke Hoekstra (CDA) van Financiën de zaak meermaals. „En zeer ernstig dat de commercie het heeft gewonnen van de compliance, van de regelgeving.” Woensdag besprak hij de zaak met president Klaas Knot en toezichtsdirecteur Frank Elderson van De Nederlandsche Bank (DNB). Donderdag mocht ING-president-commissaris Hans Wijers zich melden.

Lees ook: ING-topman Ralph Hamers stapt niet op. Wanneer moet de baas weg?

Het signaleren en oplossen van witwasproblemen is natuurlijk de verantwoordelijkheid van ING zelf. Maar tussen de eigen controlediensten van de bank en het Openbaar Ministerie zit nog een schakel: toezichthouder DNB. Dat ING zijn interne systemen zó lang zó slecht voor elkaar had, roept de vraag op hoe DNB haar toezichtstaak heeft uitgevoerd. Een antwoord op die vraag is niet zomaar gevonden.

Zeggen dat het beter moet

DNB zwijgt en verwijst bij vragen over ING naar de wettelijk opgelegde ‘toezichtvertrouwelijkheid’, die komt voort uit de gedachte dat bank en toezichthouder samenwerken aan een gezond financieel systeem en niet onnodig tegenover elkaar komen te staan.

Rond de laatste omvangrijke fraudezaak bij een grote Nederlandse bank – de Liborfraude bij Rabobank in 2013 – bracht DNB wél een uitgebreid persbericht naar buiten en werd haar onderzoeksrapport openbaar. Het enige wat DNB dinsdag, toen de ING-schikking bekend werd, publiceerde was het stuk ‘Let’s Dance’. Dat is een speech van toezichtsdirecteur Elderson over vergroening van het financiële systeem.

De stilte van DNB is opvallend. Want in tegenstelling tot de Libor-fraude die zich vooral in het buitenland afspeelde, vonden de wetsovertredingen van ING Nederland jarenlang onder de neus van DNB plaats.

Volgens een woordvoerder heeft DNB „niets toe te voegen” aan het feitenrelaas van het OM. Zijn commentaar beperkt zich tot algemeenheden: „DNB houdt doorlopend integriteitstoezicht op ING”. En: „We zeggen dat het beter moet. Dat hebben we ook in een leidraad aan de sector aangegeven.”

Eind vorig jaar schreef DNB, achter de schermen op de hoogte van het justitie-onderzoek, dat financiële instellingen „minimalistisch en mechanisch” optreden tegen financieel-economische criminaliteit. „DNB ervaart geregeld weerstand als we hierop wijzen.”

Doorbijten

„Het hoofdprobleem ligt bij ING, dat is evident. Maar de toezichthouder is nummer twee. En die toezichthouder lijkt hier niet voldoende te hebben doorgepakt”, constateert Harald Benink, hoogleraar bankwezen en financiering aan Tilburg University.

Het 24-pagina tellende feitenrelaas van het OM leert dat DNB in de periode 2005 tot en met 2016 meerdere onderzoeken uitvoerde naar het anti-witwasbeleid bij ING Nederland. Nadat ING in de VS tegen de lamp liep wegens het schenden van handelssancties met Cuba en Iran, legde DNB de bank in 2008 een formele instructie op om de compliance te verbeteren.

Lies hier wat er allemaal misging: Poortwachter ING hield zijn ogen gesloten

Het was daarna tot 2015 wachten voordat DNB opnieuw een formeel handhavingsinstrument inzette (voor zover bekend). Toen kreeg de private banking-tak voor rijke particulieren een boete opgelegd omdat het cliëntenonderzoek niet in de haak was. Verder, schrijft justitie, heeft DNB de bank diverse keren „gewezen” op tekortkomingen op compliance-vlak en het risico om zo niet aan de wet te voldoen.

Benink roept de zomer van 2010 in herinnering. Naar aanleiding van het rapport van de Commissie Scheltema die de val van Dirk Scheringa’s DSB-bank onderzocht, vroeg de Tweede Kamer aan DNB om lessen te trekken over de cultuuraspecten van het toezicht. DNB publiceerde daarop een plan van aanpak waarin uiteen wordt gezet hoe het „effectiever en vooral krachtiger kan”.

„Goed toezicht is vasthoudend”, constateert DNB in dat plan. „Het toezicht moet analyse laten volgen door actie”. Dat betekent niet alleen maatregelen eisen maar „zonodig hard ingrijpen”. Voortaan, beloofde de toezichthouder, zal DNB opereren vanuit een nieuwe „enforcement-houding”. Er zal „nog strenger” worden toegezien en „waar nodig worden zwaardere instrumenten ingezet”.

“Als je niet bereid bent om door te bijten, loop je het risico dat banken denken: we komen ermee weg”

„We zijn nu acht jaar later en DNB heeft die belofte inzake ING niet waargemaakt”, constateert Benink na bestudering van het feitenrelaas van justitie. „Als je niet bereid bent om door te bijten, loop je het risico dat banken denken: we komen ermee weg.”

Benink is van mening dat DNB in een veel eerder stadium een groot verbeteringsplan had moeten eisen bij de bestuursvoorzitter (sinds 2013 Ralph Hamers) en het bestuurslid dat verantwoordelijk is voor compliance. Bij onvoldoende verbetering had DNB vervolgens moeten overgaan tot ‘hertoetsing’ van de bestuurders: hen opnieuw op geschiktheid beoordelen met mogelijk vertrek als gevolg. „Dat is hard ball en een hele stap als toezichthouder, maar het had hier wel moeten gebeuren.”

Europa

Sinds eind 2014 is niet DNB, maar de Europese Centrale Bank (ECB) in Frankfurt eindverantwoordelijk voor het toezicht op grote banken als ING. De twee toezichthouders stellen per bank met elkaar een team samen, in geval van ING een groep van ongeveer veertig mensen.

Ook de ECB wil niets concreets zeggen over het toezicht op ING. De enige beschikbare informatie, uit het feitenrelaas van justitie, leert dat de ECB in 2015 diverse compliancekwesties aankaartte en „aanbevelingen” deed.

Wel zegt de ECB-woordvoerder dat toezicht op anti-witwasbeleid geldt als uitzondering in het ECB-toezichtspakket en nog altijd het werk is van de lokale toezichthouder, DNB dus.

Vanuit Frankfurt klinken al enige tijd verontrustende signalen over anti-witwasmaatregelen bij Europese banken en de middelen die de ECB heeft om in te grijpen als lokale toezichthouders dat niet doen. Het gereedschap van de ECB is „niet geschikt” om witwaspraktijken op te sporen, zei Danièle Nouy, voorzitter van de toezichtstak van de ECB in februari nog.

Een vorige week uitgebracht, vertrouwelijk rapport van de Europese Commissie en financiële toezichthouders over het toezicht op de Europese anti-witwasaanpak schetst geen hoopgevend beeld. Het rapport, in bezit van NRC, spreekt van „gaten” in het Europese toezichtssysteem en „tekortkomingen”. Zo is de ECB voor informatie vrijwel volledig afhankelijk van nationale toezichthouders.

Aan de regels schort niets, constateert het rapport. Deze zomer nog werd een nieuwe strenge Europese anti-witwasrichtlijn ingevoerd. Het gaat mis bij de uitvoering. Illustratief is het aantal medewerkers dat zich bij de Europese Bankenautoriteit en de evenknieën op verzekerings- en effectenvlak bezighoudt met het onderwerp: 2,2 fte.

“De controle op witwassen is gewoon niet op orde. Dat is aanhoudend het geval”

Het bankentoezicht is sinds de crisis veel strenger geworden, maar richt zich vooral op de financiële gezondheid, de buffers. Op het gebied van criminaliteitsbestrijding is nog veel te doen. Internationaal wordt ING ook in die context geplaatst. ‘ING penalty puts Europe’s money laundering controls on the spot’, kopte Reuters.

Jeroen Dijsselbloem, voormalig minister van Financiën en ex-Eurogroepvoorzitter, liet zich woensdagavond bijzonder kritisch uit. „De controle op witwassen is gewoon niet op orde. Dat is aanhoudend het geval”, zei hij tijdens een debat in het Haagse perscentrum Nieuwspoort.

Dijsselbloem trok het probleem breder dan Nederland en wees bijvoorbeeld op de witwasschandalen van Danske Bank in Estland, waar miljarden aan problematisch Russisch geld de EU instroomden. Hij pleitte voor een compleet nieuwe Europese witwastoezichthouder.

Al ligt het echte probleem volgens Dijsselbloem bij de banken zelf. „Als de top uitstraalt ‘deze regels vinden we eigenlijk zwaar overdreven, ongelooflijk bureaucratisch, ontzettend duur, waar is dit voor nodig?’, dan werkt dat door in de hele organisatie. Dan gaan mensen na drie witwasmeldingen zeggen: ‘Hou er maar meer op hoor. Dit wordt te duur’.”

    • Hanneke Chin-A-Fo
    • Camil Driessen