Hoe kom je van een politiek tegenstander af? Stuur hem naar Den Haag

Een spontaan applaus. Doorwaakte diplomaten en mensenrechtenactivisten feliciteren elkaar, enkelen pinken een traan weg. Het is juli 1998, na wekenlang intensief onderhandelen is het Statuut van Rome aangenomen, het oprichtingsverdrag van ’s werelds eerste vaste internationale rechtbank voor oorlogsmisdaden. Er heerst groot optimisme: na een aantal experimenten met speciale tribunalen voor Rwanda, voormalig Joegoslavië en Sierra Leone komt er eindelijk een permanent strafhof.

Twintig jaar later klinkt opnieuw applaus, nu op de publieke tribune van het Internationaal Strafhof (ICC) in Den Haag. Congolese mannen in strakke pakken en vrouwen in jurken van kleurige stof vallen elkaar juichend in de armen. Het hof heeft net haar grootste vis tot nu toe, de Congolese politicus Jean Pierre Bemba, in hoger beroep vrijgesproken. Zijn aanhangers vieren feest, slachtoffers en mensenrechtenorganisaties zijn ontzet.

Aanklager zet tegencampage in

Na twintig jaar zijn de hooggespannen verwachtingen van 1998 getemperd. Het is niet eenvoudig gebleken diegenen die het meest verantwoordelijk zijn voor de gruwelijkste misdaden te vervolgen. Tot nu toe heeft het hof slechts drie mensen definitief veroordeeld, twee Congolese militieleiders en een Malinese islamist, alledrie niet erg hooggeplaatst. Een vierde veroordeling werd dus teruggedraaid.

Sinds de vrijspraak van Bemba vorige maand is het Strafhof bovendien verwikkeld in een ongekend openlijke ruzie tussen de aanklager en de rechters. In plaats van de definitieve vrijspraak te accepteren, is aanklager Fatou Bensouda een tegencampagne begonnen. Zij houdt vol dat zij een sterke zaak had tegen Bemba. Het oordeel van de beroepskamer vindt ze een „aanzienlijke en niet verklaarde afwijking” van jurisprudentie door het hof.

Bensouda probeert via een juridische achterdeur alsnog haar gelijk te halen. Parallel aan het hoofdproces loopt een aparte rechtszaak tegen Bemba wegens het beïnvloeden van getuigen in zijn oorlogsmisdadenzaak. Hiervoor is hij definitief veroordeeld, het wachten is alleen nog op de strafmaat. De aanklager vraagt de rechters in deze zaak nu om de vrijspraak als een gerechtelijke dwaling te bestempelen. Veel kans van slagen heeft die manoeuvre niet.

Beperkende jurisprudentie

De zaak is een typisch voorbeeld van wat er keer op keer mis lijkt te gaan bij het bureau van de aanklager. Tegen Bemba gebruikte de aanklager het favoriete instrument van command responsibility, de juridische doctrine dat leiders aansprakelijk zijn voor wandaden van hun ondergeschikten, ook als ze daar zelf geen opdracht toe gaven. Bemba leverde op verzoek van de Centraal-Afrikaanse president in 2003 troepen van zijn eigen Congolese MLC-militie. Die milities vermoordden en verkrachtten burgers tijdens hun verblijf in de Centraal-Afrikaanse Republiek. Als hun leider werd Bemba daarvoor aansprakelijk gesteld.

Tijdens het proces presenteerden de aanklagers veel bewijs van misdaden die waren begaan door MLC-troepen. In eerste instantie besloten de rechters dat Bemba hiervoor verantwoordelijk was en veroordeelden hem tot 18 jaar cel. In juni bepaalde de beroepskamer echter dat Bemba, die onderzoek had ingesteld na verhalen over wreedheden door zijn manschappen, genoeg had gedaan om misstanden te voorkomen. Het kwam tot vrijspraak.

Spagaat

Dat toont de spagaat van het Strafhof: aan de ene kant wordt de roep om juridische vervolging van politieke en militaire leiders steeds luider. Denk aan de oproepen om het Syrische regime of de leiders van Myanmar te vervolgen voor misdaden tegen de menselijkheid. Aan de andere kant worden de mogelijkheden om leiders te vervolgen via command responsibility steeds verder beperkt door de jurisprudentie, zegt Strafhofkenner Thijs Bouwknegt van het NIOD Instituut voor Oorlogs-, Holocaust-, en Genocidestudies.

Het is niet eenvoudig gebleken om diegenen die het meest verantwoordelijk zijn voor de gruwelijkste misdaden te vervolgen

„Uiteindelijk weten we wel dat er misdrijven zijn gepleegd in deze situaties, maar het is heel moeilijk te bewijzen door welke individuen precies. Tegenwoordig kijken rechters veel strenger naar het bewijsmateriaal”, zegt Bouwknegt.

Lidstaten gebruiken het Strafhof ook voor politieke doeleinden. Het hof is onafhankelijk, maar omdat het zelf geen politiemacht heeft kan het alleen met medewerking van lidstaten verdachten aanhouden. Wat is nu een betere manier om van een politiek tegenstander af te komen dan hem naar Den Haag te sturen? In het geval van Bemba wilde de Congolese president Kabila zich maar al te graag ontdoen van een van zijn grootste rivalen.

Gekunstelde rechtszaken

Het Strafhof lijkt in een aantal zaken omgekeerd te werken, merkt Bouwknegt op: in plaats vanuit een misdaad te zoeken naar verdachten, formuleren ze misdaden bij de verdachten die ze kunnen krijgen. „Dan krijg je heel gekunstelde zaken.”

Het verzet tegen het Strafhof groeit. Sommige Afrikaanse lidstaten betitelen de bemoeienis van het Strafhof met Afrika als neokoloniaal. Het heeft alleen nog maar Afrikanen aangeklaagd. Onder de tien landen waar het hof een diepte-onderzoek doet, is slechts één niet-Afrikaans land. In vijf van die gevallen hebben de landen zelf het Strafhof ingeschakeld. Nog twee andere zaken zijn aan het hof doorverwezen door de VN-veiligheidsraad. Maar die nuance raakt verloren in het debat.

Burundi trok zich in oktober 2017 officieel terug als lid nadat het hof een onderzoek naar mensenrechtenschendingen daar opende. Meer landen binnen en buiten Afrika dreigen met terugtrekking. Ook de Filippijnen zijn de uittredingsprocedure gestart, toen het hof een vooronderzoek begon naar de bloedige strijd tegen drugs van president Duterte.

Later dit jaar moet het hof besluiten of er een onderzoek komt naar oorlogsmisdaden in Afghanistan, waarbij het ook specifiek naar misdaden door Amerikaanse militairen kijkt

Behalve met terugtrekkingen moet het hof ook rekening houden met een veel fellere tegenstand van landen die geen lid zijn, maar toch bij zaken worden betrokken. Later dit jaar moet het hof besluiten of er een onderzoek komt naar oorlogsmisdaden in Afghanistan, waarbij het ook specifiek naar misdaden door Amerikaanse militairen kijkt. De VS zijn geen lid van het hof, maar als misdaden gepleegd zijn op het grondgebied van een lidstaat, in dit geval Afghanistan, heeft het hof wel rechtsmacht. Op die manier kunnen ook Rusland en Israël betrokken worden in zaken aangedragen door Georgië en de Palestijnse gebieden, die allebei lid zijn.

Legitimiteit versterken

Dat kan leiden tot meer wrijving. Al hoeft dat niet per se slecht uit te pakken, denkt Mark Kersten, onderzoeker en auteur van de blog ‘Justice in Conflict’. Hij verwacht dat een confrontatie met staten als de VS, Rusland en Israël juist goed kan zijn voor het imago van het Strafhof. „Het komt over als legitiem als ze het haast onmogelijke proberen te doen,” zegt Kersten. ,,Dan falen ze wellicht ook, maar niemand verwacht succes. Nu kiest het hof alleen haalbare zaken uit, terwijl het die ook niet waar kan maken.”

Kersten is ervan overtuigd dat de toekomst van het hof niet in het geding is. Veel lidstaten hechten aan het bestaan ervan, soms uit nobele overwegingen, maar vaak ook uit eigenbelang, als plek om politieke tegenstanders te parkeren. „Het zal fascinerend zijn om over twintig jaar te zien wat voor soort hof het is geworden en hoeveel zaken het heeft, maar ik kan me niet voorstellen dat het dan niet meer bestaat.”