Trage formaties en meer wethouders: zo vormden de gemeenten hun college

Collegevorming 2018

De formatie duurde met 114 dagen ruim twee weken langer dan vier jaar geleden. Vooraf waren er vooral zorgen over de fragmentatie in gemeenteraad en college. Maar in elke gemeente is er wel een specifieke reden voor een lange formatieduur.

Gemeentehuis van Enkhuizen. Foto Marc Venema

In Wassenaar was het de verhoging van de onroerendzaakbelasting. In Aalten het precieze aantal wethouders. In Uitgeest het Integraal Kind Centrum. In Katwijk de portefeuilleverdeling.

Zo maar vier van de zeventien gemeenten waar de collegevorming meer dan drie maanden in beslag nam. Nu, na 114 dagen, is er van de 335 gemeenten waar op 21 maart gemeenteraadsverkiezingen zijn gehouden één over waar de formatie nog gaande is: Kapelle. Daar zijn ze opnieuw begonnen nadat het college al na een paar dagen was gevallen over de koopzondag.

Voor de verkiezingen werd gevreesd dat de fragmentatie van het politieke landschap voor problemen kon zorgen. Versnippering, zo waarschuwden onder anderen de burgemeesters van Eindhoven en Delfzijl, zou tot onbestuurbaarheid kunnen leiden.

In gemeenteraden werden immers 159 politieke partijen meer actief dan vier jaar geleden, en dat zou moeizame formaties betekenen. Nu blijkt dat ook de colleges uit meer partijen bestaan: 69 meer dan in 2014. In 94 gemeenten werd één partij toegevoegd aan het college, in 47 twee of meer. Gemiddeld waren er 3,5 partijen nodig voor een coalitie, in 2014 nog 2,8.

Zevenpartijencoalitie

En waar vier jaar geleden maar twee gemeenten coalities hadden die bestonden uit zes partijen (Zaanstad en Den Helder), zijn dat er nu acht. Den Helder heeft inmiddels zelfs een zevenpartijencoalitie. De meeste van die gemeenten hebben ook gefragmenteerde raden, met twaalf of dertien partijen op 35 of 39 zetels, zoals Lelystad en Maastricht.

Lees ook: Lokale partijen bestendigen hun macht, VVD neemt rol CDA over

Fragmentatie is niet altijd een reden voor de lange formatieduur. Zoom je in, dan is er in elke gemeente wel een specifieke reden voor het trage verloop van de onderhandelingen. Gemiddeld genomen duurden ze acht weken, vier jaar geleden iets minder dan zes weken.

„Versplintering speelt bij de duur van formaties een beperkte rol”, zegt Simon Otjes, onderzoeker bij het Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen. Naar onderhandelingen bij gemeenten is door politicologen weinig onderzoek gedaan, dus hij baseert zich op data over de duur van formaties in verschillende landen.

„Fragmentatie is geen probleem als kleine partijen samenwerken. Het wordt pas lastig als een grote partij dat niet kan”, zegt hij.

„We lijken te zijn vergeten dat door de verzuiling Nederland altijd een versplinterd land was”, meent Otjes. „Tot de jaren tachtig was de politiek nog meer gefragmenteerd, met drie christelijke partijen en allerlei aan linkse zijde. Toen hoorde het bij de cultuur en was men prima in staat meerderheden te vinden. Politici gingen niet uit van een nauwe meerderheid en zochten naar een brede consensus.”

NRC-redacteuren merkten dat het bovendien vaak niet de onderhandelingen zelf waren die voor vertraging zorgden, maar de beginfase. In veel gemeenten werd eerst wekenlang geduid, afgetast en verkend. De verkiezingsuitslag gaf daar aanleiding toe, benadrukten politici.

Vervolgens werden verkenners, informateurs en formateurs aangesteld, niet zelden door de wol geverfde bestuurders ‘van buiten’. Daardoor professionaliseerde het proces.

Otjes vraagt zich af of die keuze een teken was van de complexiteit van de formatie, of juist van het feit dat politici tevoren dachten: oh, het zal vast ingewikkeld worden. „Het aanstellen van een (in)formateur is niet per se iets dat een proces versnelt”, zegt hij.

Raadsbrede akkoorden

Zeker als nieuwe partijen fors waren gegroeid, namen raden duidelijk meer tijd om draagvlak te vinden voor een nieuw akkoord. Dat leidde soms tot creatieve oplossingen, waaronder het raadsbrede akkoord. Daarbij bepalen alle partijen samen wat het nieuwe college moet doen.

Enkhuizen koos voor zo’n akkoord. De vorming van een college is in de Noord-Hollandse gemeente al jaren een ingewikkeld probleem met tien – nu negen – fracties op zeventien zetels. Voor een meerderheidscoalitie waren vier partijen nodig, voor een stabiele coalitie vijf. Dat bleek tijdens de formatie onmogelijk. In hun akkoord schrijven de negen fracties: „De stad moet wel bestuurd worden.”

Ook andere, niet versplinterde gemeenteraden kozen voor raadsbrede akkoorden: er werden er 36 gesloten. Daarmee, signaleert Otjes, wordt teruggegrepen op instrumenten uit de tijd van de verzuiling: „Tot de jaren zeventig had je afspiegelingscolleges, waarin alle grote partijen waren vertegenwoordigd. Daarna werden programcolleges gevormd rondom linkse (of rechtse) meerderheden.” Hij zegt: „Het is een andere manier van werken. Het ene gaat uit van ‘wat is er nodig’. Het andere van ‘wie heeft de politieke meerderheid’.”

Tijdens de collegevorming was er regelmatig aandacht voor gemeenten waar de grootste partij buiten het college viel. Bijvoorbeeld voor Barendrecht, waar alle partijen samenspanden om de lokale partij EVB uit het college te houden. Een vergelijkbare constructie kwam tot stand in Rotterdam.

Toch komt het uitsluiten van de grootste partij niet opvallend vaak voor, blijkt uit de data van NRC: 32 keer, tegen 42 keer vier jaar geleden. En de conclusie dat het vaak om nieuwe, onervaren partijen zou gaan die worden buitengesloten, klopt ook niet. Vaker ligt de oorzaak waarschijnlijk in ontevredenheid over het vorige college. Van de 32 partijen die buitenspel kwamen te staan, zaten er 18 in het vorige college, het vaakst het CDA (acht keer).

Toename aantal wethouders

Een van de gevolgen van de versplintering zou een toename van het aantal wethouders zijn, was vooraf de voorspelling. Meer partijen in het college betekent immers meer afgevaardigden. En inderdaad: in absolute getallen is het aantal wethouders in vergelijking met 2014 met 58 toegenomen. In zes gemeenten zijn nog geen wethouders benoemd.

Die toename zegt weinig. Want in sommige gemeenten is het aantal fulltime wethouders juist gedaald. Bijvoorbeeld in Wassenaar, waar vijf in plaats van vier wethouders zijn gekomen. Maar die werken wel in deeltijd: omgerekend naar uren heeft de gemeente nu drie wethouders. In Barendrecht ging het aantal wethouders van vier naar zes, maar zij hebben een aanstelling voor 0,8 volledige baan. Nog altijd een toename, zij het van 1,1 wethouder, en niet van twee.

Bij de werkverdeling is opvallend dat 60 van de 94 GroenLinks-wethouders duurzaamheid in de portefeuille kregen, maar geen enkele SP’er. Een derde van de SGP-wethouders, een derde van wethouders die namens de combinatie van SGP en ChristenUnie zijn benoemd en een derde van die voor de VVD heeft financiën toegewezen gekregen, terwijl maar 7 procent van de PvdA-wethouders die portefeuille heeft. Jeugdzorg en de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning zijn duidelijk linkse taken: 33 procent van de SP-wethouders, 32 procent van de ChristenUnie-wethouders en 31 procent van de PvdA’ers heeft die nu in portefeuille.

De meeste wethouders zijn nog altijd man (73 procent), de helft werd geboren tussen 1958 en 1974, en zit in het college namens een lokale partij. Het jongste college zit in Hardenberg, met een gemiddeld geboortejaar van 1981, het oudste in Laren (gemiddeld 1949).

    • Clara van de Wiel
    • Titia Ketelaar