Bestedingen krijgsmacht zijn lastig te volgen

Tien potjes van Rutte III Defensie mag voor 2,7 miljard per jaar boodschappen doen. Ze laat na jaren van bezuinigen het geld rollen. Maar waarheen, is niet altijd even duidelijk.

Een reaper-drone van het Britse leger. Defensie wil er al sinds 2007 vier aanschaffen. Foto Corrine Buxton

De MK48 Heavyweight Torpedo. De Medium en Short Range Anti-Tank. De Pantserhouwitzer. En de Standard Missile 2 Block IIIA.

Het investeringsprogramma van het ministerie van Defensie leest als een gedetailleerde verlanglijst voor Sinterklaas van een jongetje dat graag oorlogje speelt.

Waar het hebberige kind lang niet alles in zijn schoen krijgt, zal de krijgsmacht de komende jaren de gehele boodschappenlijst willen kunnen afvinken. Na jaren van bezuinigingen is er weer financiële ruimte beschikbaar om, zoals het kabinet in het regeerakkoord schreef, „de investeringen in Defensie fors op te voeren”.

De defensiebegroting loopt de komende jaren inderdaad behoorlijk op – van 8,5 miljard in 2017 tot ruim 10,1 miljard aan het eind van deze kabinetsperiode. Optisch is dat veel, maar het relatieve budget van Defensie gaat er per saldo niet op vooruit: van 1,29 procent van het bruto binnenlands product dit jaar tot 1,25 procent na 2021. In weerwil van de belofte aan de Verenigde Staten is dat dan weer verder af van de beoogde ‘NAVO-norm’ van 2 procent.

Geen ‘pang pang’ meer

Toch is de structurele investeringsruimte van ruim 1,5 miljard die het kabinet-Rutte III voor Defensie heeft uitgetrokken goed nieuws voor de krijgsmacht. Die krijgt nu de gelegenheid om achterstallig onderhoud te plegen, nieuw materieel aan te schaffen, extra personeel aan te trekken en leeggelopen voorraden aan te vullen – waardoor gênante taferelen van soldaten zonder kogels die ‘pang pang’ moeten roepen bij hun trainingen tot het verleden moeten behoren.

Van de 1,5 miljard euro komt dit jaar al 910 miljoen beschikbaar. Daarvan is het gros bestemd voor zowel de „ondersteuning” van de krijgsmacht (300 miljoen) als de „modernisering” ervan (475 miljoen). Dat is de pot van 775 miljoen euro die we voor deze serie volgen.

Het duurde even voordat duidelijk was wat er precies met die 775 miljoen zou gaan gebeuren. Plannen te over binnen de krijgsmacht, maar minister Ank Bijleveld (CDA) en staatssecretaris Barbara Visser (VVD) namen de tijd voor het opstellen van hun Defensienota. In dat eind maart verschenen rapport staat het investeringsprogramma voor de komende jaren: een lange lijst met al dat spannend klinkend wapentuig.

Bij elkaar bestaat het investeringsprogramma uit 85 projecten, uitgesmeerd over de komende zestien jaar. Het totale investeringsbudget in die periode bedraagt 43 miljard euro. Gemiddeld mag Defensie voor 2,7 miljard per jaar aan boodschappen doen.

Het merendeel van die projecten loopt al jaren, zoals de nieuwe jachtvliegtuigen F-35 (beter bekend onder de naam JSF), de vervanging van de oude onderzeeboten en de aanschaf van vier onbemande drones, de zogeheten reapers. Die investering stond al in 2007 op stapel, maar werd door de bezuinigingsopgave tijdens de crisis enige jaren uitgesteld.

De aanschaf van defensiematerieel is sowieso een kwestie van lange adem – van verlanglijst tot levering. Herhaaldelijk heeft minister Bijleveld tegenover de Tweede Kamer aan verwachtingsmanagement gedaan. „De maatregelen zoals verwoord in de Defensienota zullen echter niet allemaal op korte termijn zijn gerealiseerd”, schreef ze in haar toelichting op de defensieparagraaf in de Voorjaarsnota eind mei.

Lees ook: Er is meer geld voor Defensie, maar veel gaat dat niet helpen

Dat komt niet alleen door de complexiteit van de bouw van een wapensysteem, ook politiek-bestuurlijk vergt het besluit tot een bepaalde investering veel tijd. Het parlement mag vanaf begin tot eind tamelijk gedetailleerd meekijken met het inkoopproces. Dat begint met de zogeheten A-brief, waarin de staatssecretaris uitlegt waarom zij de behoefte heeft aan een bepaalde wapensysteem. Vervolgens volgt de onderzoeksfase B – en als er nader onderzoek nodig is ook nog fase C – waarin Defensie alle mogelijke alternatieven op een rijtje zet. Plus informatie over zaken als houdbaarheid, risico en prijs – al worden precieze inkoopprijzen nooit vermeld.

Ook speelt de vraag in hoeverre het Nederlandse bedrijfsleven bij een order kan profiteren. Om die reden is er nauw overleg met het ministerie van Economische Zaken en de NIDV, de lobbyclub van de Nederlandse defensie-industrie. Met de zogeheten D-brief informeert de minister ten slotte de Kamer over de definitieve keuze voor product en leverancier.

Vijftien A-brieven

Staatssecretaris Visser, die over het materieel gaat, maakt haast met alle investeringsplannen. Ze stuurde onlangs liefst vijftien A-brieven in één keer naar de Tweede Kamer, de aankondiging van onder meer de vervanging van Harpoon Missiles en de verwerving van een Torpedo Defensiesysteem.

Het is niet precies vast te stellen welk deel van de extra investeringsruimte in de begroting voor dit jaar daaraan wordt besteed. Volgens Defensie is het sowieso lastig om nu al aan te geven hoeveel geld er nu – of op korte termijn – waaraan zal worden besteed. De meeste facturen voor grote inkopen volgen pas na oplevering.

Het niet precies kunnen volgen van de besteding van de miljarden bij Defensie is een terugkerende klacht van de Tweede Kamer. Het is de rode draad in de recente rapportage over het financiële jaarverslag over 2017, dat onlangs met minister en staatssecretaris werden besproken. „Het is lastig een relatie te leggen tussen ingezette middelen enerzijds en doelen en resultaten anderzijds”, zei D66-Kamerlid Salima Belhaj, een van de twee begrotingsrapporteurs van de Defensiecommissie.

Haar collega Isabelle Diks (GroenLinks) verwacht dat dit probleem er in de toekomst niet snel beter op wordt, juist nu er meer geld te besteden is. „Na 25 jaar knijp zitten, moet Defensie nog eventjes wennen dat ze ineens weer geld kunnen uitgeven.”

De negen andere potjes van Rutte III

Politie | 154 miljoen

Nog altijd is er nog maar 100 miljoen van de 154 miljoen door het ministerie van Financiën beschikbaar gesteld. De totale investeringspot voor de politie voor de gehele kabinetsperiode is in de Voorjaarsnota iets verhoogd: van 267 tot 291 miljoen euro. Korpsleiding en minister ruziën intussen verder met de politiebonden over een nieuwe cao.

Basisonderwijs | 280 miljoen

Na vijf maanden onderhandelen kwam er begin juni een akkoord over een algehele loonsverhoging voor leraren in het basisonderwijs. Hier wordt de 270 miljoen aan besteed die het vorige, nog demissionaire kabinet Rutte II al in de zomer had bedacht. Concreet komt de salarisverhoging van 2,5 procent in september op het loonstrookje te staan. Daarnaast krijgen de leraren in oktober nog twee eenmalige uitkeringen, van 750 euro bruto, plus 42 procent van hun nieuwe maandsalaris.

Over de overige 10 miljoen die minister Slob wil besteden aan het tegengaan van werkdruk in het basisonderwijs bereikte hij al eerder dit jaar een akkoord.

Verpleeghuiszorg | 557 miljoen

Het grootste deel van de 577 miljoen euro om de kwaliteit van de verpleegzorg te verbeteren komt ten goede aan het aantrekken van extra personeel: 435 miljoen. Dat gebeurt, zo lazen we in aflevering 4 van deze serie, met min of meer succes al vanaf begin dit jaar. Een ruwe schatting leert dat er na een half jaar ongeveer de helft hiervan inmiddels is besteed: een kleine 220 miljoen euro. Het ministerie van VWS kan nog niet aangeven hoeveel er concreet aan welk doel is besteed.

Sport | 20 miljoen

Op vrijdag 29 juni ondertekende minister Bruins (VVD) het langverwachte sportakkoord met vertegenwoordigers van sportbonden en koepelorganisaties. De komende maanden zullen de daarin gemaakte afspraken geconcretiseerd worden. Er is tot eind 2021 in totaal 410 miljoen euro beschikbaar gesteld. De helft van het potje dat wij specifiek volgen, 10 miljoen euro voor 2018, is bedoeld voor „het versterken van bonden en verengingen”.

De andere 10 miljoen is bedoeld voor de topsport. Daarmee zijn volgens Bruins al een aantal „concrete resultaten” bereikt, waaronder de aanstelling van ‘talentcoaches’ bij onder meer judo, zeilen, honkbal en dammen. Verder krijgen twee wintersporten extra steun: curling en skeleton.

Armoedebestrijding kinderen | 30 miljoen

Het gros van deze 30 miljoen euro, namelijk 27 miljoen, heeft staatssecretaris Van Ark (VVD) overgeheveld naar het gemeentefonds. Zo hebben gemeenten gemakkelijker toegang tot de middelen die bedoeld zijn om schulden te voorkomen, en om armoede, in het bijzonder onder gezinnen met kinderen, te bestrijden. Met de overige 3 miljoen springt het ministerie nog bij om de verschillende programma’s – zoals dat in Haags jargon heet – onder meer te professionaliseren, te coördineren en te monitoren.

Diplomatieke posten | 10 miljoen

Op de valreep voor het zomerreces stuurde minister Blok zijn beloofde brief naar de Tweede Kamer over hoe hij in de komende jaren het diplomatieke netwerk wil inrichten. Hij wil vooral de Nederlandse vertegenwoordigingen in de ‘ring rondom Europa’ versterken. Daarvoor heeft het kabinet 40 miljoen euro extra uitgetrokken, waarvan al 10 miljoen dit jaar. Als eerste stap wil hij nog dit jaar 29 bestaande posten versterken, twee nieuwe ambassades openen (in Tsjaad en Burkina Faso) en één consulaat-generaal (Atlanta, in de Verenigde Staten).

Regionale knelpunten | 250 miljoen

Van de 950 miljoen die tot en met 2021 voor ‘Regio Deals’ is uitgetrokken, is de helft bestemd voor zes door het kabinet zelf aangewezen projecten. Andere regio’s die ook een deel van dit investeringsgeld willen krijgen, mogen tot 1 september hierop intekenen. Dat moet wel gebeuren op maximaal twee A4’tjes, schreef minister Carola Schouten streng in een instructiebrief aan de Kamer.

Dat de strijd om dit geld zwaar wordt, blijkt al uit de eerste proposities die zijn ingediend. De provincies Overijssel en Limburg vragen samen al om ruim 687 miljoen. En dat terwijl nog maar 468 miljoen in de pot zit.

Van de 250 miljoen euro voor dit jaar denkt het ministerie vooralsnog maar 150 miljoen euro te kunnen uitgeven. De rest wordt uitgesmeerd over de komende jaren.

Infrastructuurfonds | 500 miljoen

In een recente brief aan de Tweede Kamer lieten de twee betrokken bewindspersonen weten dat voor de dit jaar beschikbaar gestelde 542 miljoen euro voor infrastructuur – inderdaad 42 miljoen euro meer dan in het regeerakkoord was afgesproken – een concrete bestemming is gevonden. Dat gaat via een bepaalde verdeelsleutel naar fietspaden, spoor en (snel)wegen. Gelet op de werkwoordskeuze is er nog geen geld daadwerkelijk al uitgegeven. „Deze middelen zullen vanaf 2018 al tot besteding komen.” Maar het jaar is nog niet afgelopen.

Natuur en waterkwaliteit | 50 miljoen

Voor de verbetering van de kwaliteit van de zogeheten ‘grote wateren’, drink- en oppervlaktewater, is de komende drie jaar in totaal 275 miljoen euro uitgetrokken. Dat loopt zowel via de begroting van I&W (175 miljoen) als het nieuwe ministerie LNV (100 miljoen). Dit jaar is al een kleine 100 miljoen beschikbaar. Geen van de twee departementen kon antwoord geven op de vraag of er daarvan inmiddels al iets is besteed.

Luister ook naar deze aflevering van onze podcastserie Haagse Zaken: Nu is er geld, en toch is iedereen boos
U kunt zich ook abonneren via iTunes, Stitcher, Spotify of RSS.
    • Philip de Witt Wijnen