Tweehonderd woningen werden verwoest door de ontploffing bij SE Fireworks in Enschede, 13 mei 2000. Er vielen 23 doden.

Foto Oliver Stratmann/EPA

‘Enschede’ zette alles op zijn kop. ‘Groningen’ niet

Arjen Schmidt Promovendus Een ramp kan ervoor zorgen dat het openbaar bestuur flink op de schop gaat. Maar na de aardbevingen in Groningen blijft alles „bij het oude”.

Conflicterende belangen, een botsing tussen private en publieke partijen, een warboel aan instanties: je zou je kunnen afvragen waarom er niet meer interesse is vanuit de bestuurskunde voor de governance in het Groningse gasbevingsdossier.

Deze week verscheen een van de eerste onderzoeken naar het thema. Arjen Schmidt, promovendus in de organisatiewetenschappen aan de Vrije Universiteit (VU) in Amsterdam, deed een poging om grote lijnen aan te brengen in de voortslepende kwestie. Daarvoor interviewde Schmidt 37 ambtenaren en bestuurders die de afgelopen jaren direct betrokken waren bij het vinden van een aanpak voor de bevingsgevolgen.

Plotselinge crisis

Volgens Schmidt kan ‘Groningen’ nieuwe inzichten geven in het vakgebied van crisismanagement. „Beleid verandert volgens de literatuur meestal maar met kleine stapjes. Maar soms ontstaat er plotseling een crisis, zoals aardbevingen, die wordt gezien als aanleiding om beleid radicaal op de schop te nemen.” Denk aan 9/11, dat het hele Amerikaans veiligheidsbeleid op z’n kop zette, of de cafébrand in Volendam en de vuurwerkramp in Enschede, die zorgden voor het invoeren van de veiligheidsregio’s.

De crisis wordt geïnterpreteerd als een fout van mensen die eerder aan het dossier hebben gewerkt – in Groningen voornamelijk gaswinner de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) en het ministerie van Economische Zaken. „Die zijn onderling tientallen jaren bezig geweest met het gasbeleid. Ze hadden samen een eigen werkwijze en eigen ideeën. In Groningen waren die banden erg nauw, het waren veel mensen met een technische achtergrond die bijvoorbeeld vrijwel allemaal in Delft hadden gestudeerd.”

Oude beslisstructuren

Alleen: tussen 2012 en 2015, de periode waar Schmidt onderzoek naar deed, bleef in Groningen zo’n radicale beleidsverandering uit. De NAM en het ministerie voerden wel kleine hervormingen door in de vorm van bijvoorbeeld een Dialoogtafel, maar oude beslisstructuren hielden in principe stand. „Je ziet dat het die partijen er heel erg aan gelegen is om de situatie bij het oude te laten.” In het onderzoek staat een citaat van een ministerie-ambtenaar die zegt dat hij in 2014 regelmatig aan Groningse partijen moest uitleggen dat ze mochten meepraten, maar dat de minister uiteindelijk beslist.

Hebben de NAM en het ministerie de aanpak als het ware bewust vertraagd?

Schmidt: „Het is een beetje dubbel. In Groningen werd dat wel zo geïnterpreteerd. Maar je ziet wel dat er bij de NAM en het ministerie sterk een gevoel leefde van: dit is ons dossier. Wíj moeten hier een oplossing voor vinden, en we hebben liever niet dat andere mensen daar echt invloed op uitoefenen. Een top-down benadering. Maar ik zie dat niet als bewust vertragen.”

Na de eerste crisis, toen in 2013 bleek dat bevingen zwaarder konden zijn dan gedacht, identificeert Schmidt een cyclus: de NAM en het ministerie doen kleine ingrepen, waarna een nieuwe groep regionale partijen vindt dat er te weinig gebeurt. Die starten een campagne om aandacht te krijgen. „Dan komt er bij de NAM en het ministerie een besef van: we moeten die mensen meer meenemen in waar we mee bezig zijn. Dat gaat stapsgewijs.” Zo werd in 2015 bijvoorbeeld de Nationaal Coördinator Groningen ingesteld: een nieuw orgaan met een budget van 240 miljoen.

In het onderzoek schrijft u dat zo’n cyclus in theorie eeuwig door kan lopen.

„Dat is in Groningen nog steeds goed mogelijk. Je ziet wel dat er dossiers zijn waarin iets jaren doormoddert, bijvoorbeeld in de discussie rond Schiphol.”

Beslissingen komen vaak uit de lucht vallen

Arjen Schmidt

Wat zou dan een oplossing zijn?

„Ik denk dat er veel naar Groningers wordt geluisterd, eerst via de Dialoogtafel, via de Nationaal Coördinator, ze schuiven aan bij de minister. Maar het is niet zo dat de Groningers vaak echt mee mogen praten. Beslissingen komen vaak uit de lucht vallen, dat draagt niet bij aan het herstel van vertrouwen. Geef de Groningse partijen bij de besluitvorming ook een stem.”

Het onderzoek van Schmidt liep tot en met 2015, en mist dus de ontwikkeling sinds het aantreden van minister Eric Wiebes. Schmidt herkent dat er bij de onderhandelingen over het schadeprotocol in januari een grotere rol is geweest voor belangenorganisaties. Maar de algehele lijn is wat hem betreft nog steeds door te trekken – ondanks het besluit om de gaswinning vóór 2030 naar nul te brengen. „Het leek met Wiebes even een andere kant op te gaan, alsof hij een betere klik had met de lokale organisaties.”

Strakke regie

Inmiddels ligt de minister in de clinch met de regio omdat hij de versterking van ongeveer 1.500 panden eenzijdig heeft stopgezet – en dus strak de regie houdt. Hij wil wachten op een rapport over de vraag wat het stoppen met de gaswinning zal doen met de veiligheid. Dat verschijnt op 1 juli. Schmidt: „Inhoudelijk zullen die rapporten kloppen, maar als dat uit de lucht komt vallen in een situatie met heel weinig vertrouwen, dan werkt dat niet. Als je de mensen zoveel mogelijk betrekt bij de opzet en het onderzoek, dan krijgen ze meer het idee: dit is het dus, zo worden de keuzes gemaakt.”

Eigenlijk een soort poldermodel?

Schmidt, een dag later per mail vanuit Kopenhagen: „Polderen heeft tegenwoordig natuurlijk een vrij negatieve connotatie. Maar ik denk inderdaad dat een vorm van polderen zou kunnen helpen. Herstel van vertrouwen kan alleen mét Groningers ontstaan.”

    • Milo van Bokkum