Foto Felix Schmitt

Zo verrees het machtigste instituut van Europa

20 jaar Europese Centrale Bank Wat begon als een clubje pioniers is nu de hoeder van de euro. Deze maand viert de ECB haar twintigste verjaardag. De korte, maar roerige geschiedenis van een organisatie die welvaart kan maken of breken.

De geur van leer overheerst in het vertrek op 185 meter hoogte aan de rivier de Main. Je ruikt de beige lederen stoelen die hier in cirkelopstelling staan. Bij één stoel staat een voorzittersbelletje. Deze chique kamer, met uitzicht aan drie kanten over de heuvels en wolkenkrabbers van Frankfurt, straalt macht uit.

Hier zetelt het bestuur van de instelling die in Europa beslist over de prijs van het geld. De Europese Centrale Bank moet de waarde van de bankbiljetten in je portemonnee op peil houden en beïnvloedt voor een belangrijk deel de rente op je hypotheek. Dit instituut kan welvaart maken of breken. Het kan banken en landen overeind houden – of laten vallen.

De ECB is zo beschouwd de machtigste instelling van Europa, of althans van de eurozone. Als Mario Draghi – die met het belletje – of Klaas Knot, het Nederlandse bestuurslid, de zaal binnenlopen, komen ze langs een bronzen beeld van Wim Duisenberg, de in 2005 overleden Fries die in de prille begindagen aan het roer stond van de eurobank.

Deze maand viert de centrale bank van de eurozone haar twintigste verjaardag. We zijn inmiddels aardig gewend geraakt aan Draghi, de slimme maar ook alom bekritiseerde Italiaan, als gezicht van het geldbeleid. Maar nog maar kort geleden kon elk euroland zijn eigen rente bepalen, waarbij Nederland eigenlijk altijd Duitsland volgde. Na de start van de ECB op 1 juni 1998 werd op 1 januari 1999 de euro ingevoerd, vanaf 2002 ook in contant geld.

De geschiedenis van de ECB is nog maar een korte, maar ook een roerige, zeker in de laatste tien jaar. Er is deze zomer nóg een jubileum: tien jaar kredietcrisis. Die crisis zette de jonge centrale bank op z’n kop en duwde haar in noodvaart in de rol die zij nu vervult: het bijeenhouden van de euro, die heel kwetsbaar bleek. „Whatever it takes”, zei Draghi in zijn befaamde speech op het hoogtepunt van de eurocrisis, zes jaar geleden. „Al het nodige” zou de ECB doen om de euro te redden.

Wat doet dit instituut, waarin die enorme verantwoordelijkheden zich hebben opgehoopt? En wat is er in de afgelopen twintig jaar veranderd? De centrale bank werd groter. Verdeelder. En politieker.

  1. Groter: Van pioniersclubje tot euroredder

    Op een zonnige lentedag rennen twee vrouwen in sportkleding langs de koffiebar op de begane grond van het ECB-gebouw. Vlak voor de lunch gaan ze even hardlopen in de tuin van hun werkgever. Het grote terrein van de ECB, in het steeds hipper wordende oosten van Frankfurt, hoorde vroeger bij de centrale markthal van de stad. Uit die markthal, een markant gebouw uit de jaren twintig, verrijst het enorme ECB-gebouw van glas en staal. Het doet duizelen, met zijn schuine lijnen en zijn razendsnelle liften. In die liften hoor je smalltalk in het Engels met accenten uit heel Europa. Je ziet er mensen in strak zakelijk tenue, maar ook veel informeel geklede medewerkers.

    De eerste en de tweede ECB-president, Wim Duisenberg en Jean-Claude Trichet in 2003. Foto EPA

    Het complex is nog te krap voor de ruim 3.300 mensen die in totaal bij de ECB werken. Om rond de duizend mensen die sinds 2014 toezicht houden op de banken kwijt te kunnen, huurt de bank ook nog zijn oude toren in het centrum van Frankfurt, plus nog een gebouw.

    Hoe anders dat was in de beginjaren, weet Lex Hoogduin. Hij was adviseur van Duisenberg, de eerste ECB-president en oud-chef van De Nederlandsche Bank. Hoogduin, nu onder meer bestuurslid bij de London Stock Exchange en hoogleraar in Groningen, ging in 1997 met Duisenberg mee naar Frankfurt. Daar zat al het Europees Monetair Instituut (EMI), een organisatie die kwartier moest maken voor de ECB. „Bij het EMI zaten we met zo’n driehonderd mensen. Iedereen kende iedereen”, zegt Hoogduin. „Mensen kwamen van nationale centrale banken en hadden allemaal hun eigen cultuur meegenomen. Toch was het een hechte gemeenschap. Er was heel veel energie en niemand ging om vijf uur naar huis.” Wat deze gideonsbende bond, was de „gemeenschappelijke wil” om die ECB te laten slagen, zegt Hoogduin. De buitenwereld – politici, beleggers en ook nationale centrale banken – bezag het plan voor één Europese centrale bank met argwaan. „Iedereen wilde laten zien: we gaan die klus klaren.”

    Geloofwaardig

    Ook Otmar Issing, de eerste hoofdeconoom van de ECB, herinnert zich de prille begindagen nog goed. „Er restten ons nog maar een paar maanden voor de start van de euro. Dat zorgde voor een enorme druk, maar ook voor een heel bijzondere werksfeer”, aldus de Duitser, nu gepensioneerd. Issing wilde de bank meteen geloofwaardigheid geven door elke maand een economisch rapport uit te brengen. Dat betekende: twee weekenden per maand doorwerken.

    De ECB had een onafhankelijke positie gekregen van de politiek, een voorwaarde voor Duitsland om de stap naar de euro te wagen. Het kleine clubje moest alles zelf doen, van het ontwikkelen van economische ramingen voor de eurozone (een gebied dat tot dusver niet bestond) tot het opzetten van een eigen pensioenstelsel en het kiezen van een werktaal. Dat werd, anders dan bij de Brusselse instellingen, alleen het Engels. „Duisenberg wilde een slanke organisatie bouwen, met zo’n 550 à 600 mensen. Hij had op een dag blokjes geknipt uit een kartonnen doos, elk voor één toekomstige afdeling. Daar zat hij dan mee te schuiven”, aldus Hoogduin.

    Al snel bleek dat daarvoor meer mensen nodig waren dan Duisenberg had beoogd. Aan het eind van zijn presidentschap, in 2003, stond de teller op het dubbele. Niet onlogisch, misschien, voor de centrale bank van het eurogebied. Nog steeds is de ECB met zijn 3.300 medewerkers relatief slank. De Nederlandsche Bank is twee keer zo klein, maar de Duitse Bundesbank, even verderop in Frankfurt, drie keer zo groot.

    Crisismodus

    Amper de groeistuipen te boven, begon de organisatie na een jaar of tien te kraken. Inmiddels had de Fransman Jean-Claude Trichet het in 2003 overgenomen van Duisenberg. Van gemeenschapsgevoel leek even geen sprake meer toen in 2009 een conflict uitbrak tussen personeel en directie over versobering van de riante pensioenregeling uit de begintijd. En, toen de kredietcrisis en daarna de eurocrisis uitbraken, begon een enorme werkdruk de ECB parten te spelen.

    De centrale bank is eigenlijk al sinds 2007 in crisismodus. In de zomer van dat jaar pompte de ECB 95 miljard euro in de geldmarkt om het betalingsverkeer gaande te houden. „Banken durfden elkaar niets meer uit te lenen en dat was levensgevaarlijk”, herinnert Gerard Korteweg zich, een Nederlander die op de economische afdeling van de ECB werkte, deze tijd. „Dat betekende een lawine aan werk, die bovendien maar aanhield.” Steun voor banken werd gevolgd door programma’s voor landen, zoals Griekenland en Ierland. In 2010 kocht de ECB voor het eerst staatsleningen van crisislanden. Op de crisis volgde ultralage inflatie – reden voor de ECB om sinds 2015 staatsleningen te kopen van álle eurolanden. En uit het niets moest in 2014 het toezicht op de belangrijkste Europese banken uit de grond worden gestampt.

    Stress, vele overuren: het eiste zijn tol, zo bleek uit een personeelsonderzoek dat de ECB in 2015 uitvoerde onder druk van vakbond en ondernemingsraad. Sinds kort mogen ECB’ers overuren compenseren. Enquêtes laten overigens ook zien dat de ECB-staf blij is om voor de bank te werken. De goede salarissen – vergelijkbaar met die in Brussel – spelen daarbij zeker een rol. Maar iets van het Europese idealisme van de begindagen lijkt er ook nog te zijn. Een grote meerderheid zegt „trots” te zijn op zijn werkgever.

  2. Verdeelder: van consensus naar kloof

    De naambordjes stonden al netjes klaar toen het ECB-bestuur – zes directieleden, plus de chefs van de nationale centrale banken – voor de allereerste keer bijeenkwam, op 9 juni 1998. De directieleden waren aan één kant van de tafel geplaatst, de toen elf presidenten van de nationale centrale banken aan de andere kant, elk met de naam van hun land erbij.

    Dát kon zo niet, meende Hans Tietmeyer, de toenmalige chef van de Duitse Bundesbank. Zo kreeg je niet één gemeenschappelijk Europees bestuur, maar een vergadering langs nationale lijnen en een afstand tussen directie en landen. Duisenberg gaf Tietmeyer gelijk – en liet voortaan alle bestuursleden op alfabetische volgorde zitten.

    Lees ook het interview met Wim Duisenberg ten tijde van zijn aantreden als president van de ECB

    De anekdote, bevestigd door Hoogduin en Issing, laat zien hoe de ECB vanaf het begin worstelde met nationale belangen. De bestuursleden zitten niet aan die tafel namens hun land, maar namens de eurozone. En ze zijn allen gelijk – het is one man, one vote. Alleen moest dat dus nog wel even doordringen, op die allereerste vergaderdag.

    Nationale verschillen waren al duidelijk aan het licht gekomen bij de start van de ECB, toen Duitsland en Frankrijk een harde strijd hadden gevoerd over het presidentschap van de nieuwe eurobank. De Nederlander Duisenberg, die door de Duitsers als bondgenoot werd gezien, was alleen acceptabel voor de Fransen als hij (informeel) instemde met vertrek vóór het einde van zijn termijn. Daarna zou Trichet het overnemen, wat na ruim vijf jaar inderdaad gebeurde.

    Consensus

    Eén bestuur voor de euro maken, dat was het doel van Duisenberg. Hij liet het bestuur, anders dan de Amerikaanse Federal Reserve doet, niet formeel stemmen, maar per ‘consensus’ beslissen. ‘Consensus’ betekende geen unanimiteit, maar het zoeken van een zo breed mogelijk draagvlak. „Eigenlijk een beetje het Nederlandse poldermodel”, zegt Hoogduin. „Duisenberg wilde een Europees team maken. Binnen de kamer kon iedereen alles zeggen. Hij liet iedereen de ruimte. Maar daarbuiten moest iedereen met één stem spreken.” Daarom zegt de ECB tot op de dag van vandaag ook niet wie voor en wie tegen een besluit was, zoals de Fed doet. Wel introduceerde Duisenberg iets dat nog geen enkele andere grote centrale bank had gedaan: persconferenties na elk rentebesluit, waarin hij het besluit zelf, voor de héle eurozone, kon toelichten.

    Vlaggen van de eurolanden bij de receptie van het ECB-gebouw. Foto Felix Schmitt

    Zo wilde Duisenberg een eensgezinde en transparante ECB neerzetten, maar aan persconferenties kleefden ook risico’s, herinnert Hoogduin zich. „Duisenbergs ironie werd niet altijd begrepen. Een ellenlange vraag van een journalist, met daarin drie subvragen, beantwoordde hij dan simpelweg met: ja, nee en ja. In Nederland wordt zoiets als grappig ervaren, maar Zuid-Europese journalisten voelden zich niet serieus genomen.”

    De Nederlandse polder werkte in Frankfurt heel aardig – tot de crisis, om precies te zijn tot 2010. Te midden van onrust op de financiële markten besloot de ECB onder Trichet om Zuid-Europese en Ierse staatsleningen te gaan opkopen. Dit eerste opkoopprogramma, van 210 miljard euro, was klein bier vergeleken met het huidige ECB-opkoopprogramma van inmiddels bijna 2.000 miljard euro. Toch leidde het toen al tot een spectaculaire breuk binnen de ECB. Eentje die tot op de dag van vandaag niet is geheeld. Het Duitse bestuurslid Axel Weber bekritiseerde de obligatiekoop vrijwel meteen, in een kranteninterview nog wel, als „aanzienlijk risico voor de financiële stabiliteit”. Dat was geheel in strijd met de geest van de ECB. Weber, die eigenlijk Trichet had willen opvolgen, trok zijn consequenties en zag af van zijn kandidatuur.

    Het conflict met Duitsland, gastheer van de ECB, is in wezen niet veranderd. Over de hoofddoelstelling van de ECB is iedereen het formeel eens. Dat is ‘prijsstabiliteit’, gedefinieerd als ‘vlak bij, maar onder de 2 procent’. De ECB wil, net als andere centrale banken, geen 0 procent inflatie, onder meer omdat dat gevaarlijk in de buurt komt van deflatie. Toch laat dat inflatiedoel veel ruimte voor vragen over de rol van de ECB. Vragen die door de crisis acuut werden. Mag de ECB staatsschuld kopen om rentes in crisislanden te drukken, of om de inflatie in de hele eurozone op te hogen? Ja, volgens achtereenvolgens Trichet en Draghi. Nee, volgens Duitsland, en in mindere mate ook volgens Nederland.

    Gespleten

    Toen Draghi begin 2015 het opkoopprogramma aankondigde sprak hij van een „meerderheid” voor het besluit, niet van een consensus. Met andere woorden: het bestuur was gespleten. Weliswaar was er niet formeel gestemd, een minderheid had wel „bezwaar” geuit. Voor de Fed is zoiets helemaal niet ongewoon, maar voor de ECB, een bank van nu zeventien landen tegelijk, ligt dat heel gevoelig. De nationale scheidslijnen zijn terug en Duitsland, het grootste euroland, zit bij de minderheid.

    Duisenberg, die in 2005 was overleden, hoefde dit allemaal niet meer mee te maken. Of de Fries in tijden van crisis en ultralage inflatie zélf de Europese teamgeest had kunnen bewaren, zullen we nooit weten.

  3. Politieker: van lesjes naar instructies

    Frankfurt is de stad van het geld, niet van de politiek. Vanuit de ECB-toren zie je het grootste financiële centrum van de eurozone liggen, met zijn Amerikaans aandoende skyline (‘Mainhattan’). Europa’s politieke machtscentra daarentegen – Berlijn, Brussel en Parijs – liggen ver buiten het gezichtsveld.

    De keuze om de centrale bank juist hier te plaatsen – op afstand van de politiek – was niet toevallig. Koste wat kost wilde Duitsland dat de euro een even sterke en stabiele munt zou worden als de oude vertrouwde D-Mark. Daarvoor was één voorwaarde van levensbelang: onafhankelijkheid van de politiek, die zo zijn eigen opvattingen kan hebben over ‘prijsstabiliteit’.

    De angst voor politieke beïnvloeding gold met name Frankrijk, waar de Banque de France eigenlijk nooit onafhankelijk was geweest. De Franse president François Mitterrand had in 1992, bij de campagne voor het referendum over het Verdrag van Maastricht, nog botweg gezegd dat de toekomstige centrale bank van Europa „niet zal beslissen op monetair terrein”. De „technici” van de bank zouden enkel de besluiten van de regeringen uitvoeren. Dit terwijl de onafhankelijkheid van de ECB in ditzelfde verdrag juist in steen gebeiteld staat. De ECB wordt verboden om „instructies” aan te nemen. En de politiek wordt opgedragen de ECB „niet te trachten […] te beïnvloeden”.

    Instructies

    Toen de ECB er eenmaal was, moest die onafhankelijkheid nog wel in de praktijk worden bevochten. Ironisch genoeg kwamen de eerste politieke ‘instructies’ aan de ECB uit Duitsland. Oskar Lafontaine, de Duitse minister van Financiën, drong begin 1999 herhaaldelijk aan op een renteverlaging voor de toen slecht draaiende Duitse economie. „Duisenberg reageerde daar stoïcijns op”, zegt Hoogduin. Een paar jaar later, toen politici uit verschillende landen wéér aandrongen op een lagere rente, sprak Duisenberg in zijn persconferentie de woorden: „Ik hoor ze wel, maar ik luister niet.”

    Mario Draghi vlak nadat hij in 2011 naar voren werd geschoven als de nieuwe ECB-baas. Foto Olivier Hoslet/EPA

    Die ‘onafhankelijkheid’ van de ECB is nooit absoluut geweest. Helemaal weg bij de politiek is de ECB nooit gebleven – zolang het maar betekende dat de ECB regeringen lesjes kon leren, en níét andersom. Duisenberg nam bijvoorbeeld al deel aan vergaderingen van de Eurogroep van ministers van Financiën, waar hij altijd aandrong op respect voor de Europese begrotingsregels. In elke persconferentie verkondigde hij diezelfde boodschap – iets dat Draghi nog steeds doet.

    Kwetsbaar

    De lastige verhouding tussen centrale bank en politiek is door de crisis ronduit gespannen geworden. De ECB heeft zich, door veel meer te gaan doen, alleen maar kwetsbaarder gemaakt voor politieke kritiek. Italiaanse politici verwijten de ECB dat ze banken kapot laat gaan. En het opkopen van staatsleningen – het woordje ‘staat’ laat al zien dat hier de politiek niet ver weg is – stuit in Noord-Europa op onbegrip. Tijdens het bezoek van Draghi aan de Tweede Kamer vorig jaar kreeg de Italiaan ladingen kritiek over zich heen over het opkoopprogramma. Zijn respons – samen te vatten als ‘ik hoor wel, maar luister niet’ – maakte de Kamerleden alleen maar geïrriteerder.

    Intussen groeide de pressie in tegengestelde richting: de centrale bank ging steeds meer vertellen wat regeringen moesten doen. De crisis plaatste de ECB voor een fundamentele vraag: wie moet de eurozone bijeenhouden? Regeringen keken nu naar de ECB, dat instituut waar ze tien jaar eerder nog zo sceptisch over waren. En Trichet wilde ook wel actief worden in de crisis, omdat hij vond dat Europa zelf en niet het Internationaal Monetair Fonds (IMF) de brand moest blussen. Uiteindelijk mengde zowel de ECB als het IMF zich in de crisis.

    Sinds het begin van het Griekse drama heeft de ECB wel tegen de politiek gezegd: wij doen wat wij kunnen. Maar alléén als jullie, regeringen, doen wat jullie kunnen. Dat laatste betekende dat de ECB tot een waakhond van de politiek werd.

    Opeens was daar de ‘trojka’, die moest toezien op Griekse hervormingen en bezuinigingen. Met daarin de ECB, naast Europese Commissie en IMF. Medewerkers van de trojka kwamen, en komen nog steeds, in Athene tot in detail inspecteren of er wel genoeg werd hervormd en bezuinigd – een patroon dat zich herhaalde in Portugal, Ierland, Cyprus en Spanje. De macht van de ECB is groot. Als zij binnen de trojka vindt dat de Grieken hun huiswerk niet hebben gedaan, wordt er geen geld uitgekeerd.

    In de lobby van het ECB-gebouw. Foto Felix Schmitt

    Machtscentrum

    Er kwamen ook brieven uit Frankfurt, waarin regeringen duidelijke instructies kregen. Aan Ierland was de boodschap: u krijgt geen noodkrediet meer als u nu niet tegelijkertijd een beroep doet op het noodfonds van de lidstaten. Was getekend: Jean-Claude Trichet, 19 november 2010. Italië kreeg te horen: wij kopen geen staatsleningen meer van jullie als jullie niet bezuinigen. Afzender: Jean-Claude Trichet en (de net benoemde) Mario Draghi, 5 augustus 2011. Die laatste brief droeg bij aan de val van de regering-Berlusconi, drie maanden later.

    Draghi voerde op het hoogtepunt van de crisis, in 2011-2012, regelmatig koortsachtig overleg op het hoogste niveau in een groepje met de leiders van Duitsland en Frankrijk en met de belangrijkste mensen in Brussel en het IMF. De (informele) naam van dit groepje: de ‘Frankfurt-groep’. Zo stond Frankfurt opeens voor het machtscentrum van Europa, in plaats van die plek die zo ver van de politiek af moest liggen. Nog steeds is dit informele gremium actief, per teleconferentie.

    Gemakkelijk voelt de ECB zich niet bij deze zwaar verpolitiekte rol. Om zijn instelling niet verder te „overbelasten”, moeten eurolanden zelf meer doen om een volgende crisis te lijf te gaan, zei Draghi laatst maar weer eens. Kijk naar Italië, en zo’n crisis is er eigenlijk al. Het is de vraag of de politiek Draghi hoort. Laat staan of ze naar hem luistert.

    • Mark Beunderman