Iran-deal: Europa is back in the game

Iran

De Iran-deal die president Trump deze week opzegde, was eigenlijk vooral een deal van Europa. Nu de VS vertrokken zijn, kan de EU haar rol hervatten.

Voormalig Europees Hoge Buitenlandvertegenwoordiger Javier Solana onder het portret van Ayatollah Ali khamenei, tijdens zijn ontmoeting met de Iraanse onderhandelaar over de Iran-deal Saeed Jalili in 2008. Foto Behrouz Mehri/AFP

Begin 2003 liep toenmalig Europees Hoge Buitenlandvertegenwoordiger Javier Solana bij zijn directeur-generaal naar binnen, de Financial Times van die dag onder de arm: „Waarom heb je me niets verteld?!” Op de voorpagina stond een verhaal over drie Europese ministers van Buitenlandse Zaken die naar Teheran waren gereisd om, tijdens een heftige crisis rond het Iraanse nucleaire programma, een compromis te vinden tussen de regering-Bush en de regering-Khatami. De directeur-generaal, de Brit Robert Cooper, antwoordde: „Ja maar Javier, ze hebben mij óók niet verteld dat ze naar Teheran gingen.”

Wie wil weten wat Europa kan doen nu de Amerikanen uit de nucleaire deal met Iran zijn gestapt, moet niet alleen parallellen zoeken met het internationale klimaatakkoord of handelsakkoorden die de VS recentelijk aan de wilgen hebben gehangen. Bovenstaande episode uit het Iraanse dossier, van 2003, is minstens zo instructief. Federica Mogherini, een opvolgster van Solana die de afgelopen weken evenmin altijd op de hoogte werd gehouden van de diplomatieke initiatieven die men in Parijs, Berlijn of Londen bedacht, lijkt zich daarvan goed bewust.

Nu is de EU back in the game. Voor een goede, faire wereldorde is dat beter

Nathalie Tocci, Federica Mogherini’s naaste adviseur.

Net als Solana destijds, is Mogherini in een onmogelijke positie beland: tussen een trots Iran en Amerika dat alsmaar doelpalen verzet. Net als toen hebben drie Europese regeringsleiders de afgelopen maanden compromissen gezocht tussen Iran en Amerika. Net als toen stuitte dat op een keihard ‘nee’ in Washington, van John Bolton. Bolton deed toen Ontwapening op het ministerie van Buitenlandse Zaken en is nu de Nationale Veiligheidsadviseur. „De Iran-crisis is existentieel voor de Europese Unie”, zegt Nathalie Tocci, Mogherini’s naaste adviseur. „Natiestaten kunnen overleven in een Hobbesiaanse wereld, waarin geen regels zijn en alleen het recht van de sterkste geldt. De EU niet. De EU is een soft power. Ze kan maar één ding doen, nu de Grote Narcist in Washington het Iran-akkoord eenzijdig opzegt: de Iran-deal, en het multilateralisme, verdedigen. Vier maanden hebben de Fransen, Duitsers en Britten Washington voorstellen gedaan om de Iran-deal aan te scherpen en uit te breiden, om aan nieuwe Amerikaanse eisen tegemoet te komen. Zij faalden. Ergens is dat goed: ze ondergroeven een deal die ze zelf hadden getekend en waar iedereen, ook Iran, zich keurig aan hield. Het maakte alles waar Europa voor staat, belachelijk. Nu is de EU back in the game. Voor een goede, faire wereldorde is dat beter.”

Lees ook: Waarom stapt Trump uit het Iran-akkoord?

Kemphanen

Trumps exit uit de Iran-deal treft Europa hard. Niet alleen omdat deze exit alles omver kegelt waar de EU voor staat, maar ook omdat ze twaalf jaar heeft onderhandeld om de deal tot stand te brengen. Het akkoord, dat in 2015 in de tropische zomerhitte in het Habsburgse paleis Coburg in Wenen werd gesloten, brengt Amerikaanse en Iraanse kemphanen bijeen – maar eigenlijk is dit een Europees akkoord. Overal lees je hoe John Kerry, Obama’s minister van Buitenlandse Zaken, en Mohammed Zarif, de Iraanse minister, na geheime onderhandelingen in Oman in Wenen neerstreken om daar, met drie Europese landen, Rusland en China (alle permanente leden van de VN-Veiligheidsraad) afspraken te maken over een tijdelijke bevriezing van Iran’s nucleaire programma in ruil voor het verlichten van de internationale sancties tegen Iran. Maar de man die dit in gang zette, was Javier Solana. In zijn eentje. Zonder zijn persoonlijke betrokkenheid en die van zijn opvolgers, Catherine Ashton en Federica Mogherini, was dit Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) er niet gekomen. „Europa was het smeermiddel van de deal”, zegt een van de betrokkenen.

Nadat de drie Europese ministers in 2003 op een bits ‘nee’ waren gestuit van Bolton in het State Department, hield Solana altijd contact met Iran. Zelfs toen Khatami in 2005 werd vervangen door hardliner Mahmoud Ahmadinejad, bleef Solana Iran betrekken bij regionale dialogen in de hoop dat er op een dag een opening kwam in het nucleaire dossier. Jarenlang bleef de doorbraak uit. In 2010 was de situatie zó hopeloos dat ook de EU sancties tegen Iran instelde. In die periode vonden Europese landen, die met een boog om Iran heenliepen, het wel handig dat Solana contact met Teheran onderhield. Toen hervormer Hassan Rouhani in 2013 Ahmadinejad opvolgde, zat diens nucleaire team vol oude bekenden van Solana.

Een archieffoto uit 2015, genomen in Wenen. Van links naar rechts: Europese Unie-vertegenwoordiger Federica Mogherini, de Iraanse minister van Buitenlandse Zaken Mohammad Javad Zarif, hoofd van de Iraanse Atoomenergie Organisatie Ali Akbar Salehi, de Russische minister van Buitenlandse Zaken Sergey Lavrov, de Britse minister van Buitenlandse Zaken Philip Hammond en de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken. Foto Joe Klamar/AP

Intussen zat Ashton op Solana’s stoel. Zij gebruikte zijn contacten en beet zich meteen vast in de Iran-onderhandelingen. Met de Duitse diplomate Helga Schmid en een Oostenrijkse nucleaire expert, die voor Solana hadden gewerkt (en nu Mogherini assisteren), zat zij alle sessies voor. „Europeanen kunnen creatief onderhandelen”, zei Tariq Rauf, oud-medewerker van Mohammed Elbaradei bij het Atoomagentschap IAEA in Wenen en nu werkzaam bij het Zweedse vredesinstituut Sipri, eind 2015 tegen deze krant. „Jullie móeten wel, als je met 28 besluiten wilt nemen. Amerikanen zijn rechtlijnig, principieel. Ze denken zwart-wit. De koers wordt op twaalf departementen goedgekeurd en daar wijkt men dan niet vanaf.”

Europeanen zijn flexibeler, en werken altijd in grijstinten. Toen de onderhandelingen eens vastliepen op het aantal centrifuges dat Iran mocht houden, vloog Ashton experts van Urenco in, uit Nederland. Die bedachten een manier om centrifuges zo te laten draaien dat Amerika niets hoefde te vrezen. Typisch een Europese truc: technici kunnen de angel uit elk politiek conflict halen. De eer van twee landen was gered.

Ashton was close met de Iraniërs en deed veel solo. Dat irriteerde de Amerikanen. Toch wilden zij Europa aan boord houden: zonder ‘vroedvrouw’ kwam er misschien geen deal. Zelfs bij bilaterale sessies van Amerikanen en Iraniërs zat vaak iemand van de EU.

Er zijn tijden waarin je dingen kunt ontwikkelen, en tijden waarin je vooral moet proberen teruggang te stoppen. In zulke tijden leven wij nu.

Robert Cooper maakte de Iran-onderhandelingen zeven jaar van dichtbij mee

Oorlog voorkomen

Toen Trump deze week de Iran-deal opzegde, kwamen de Fransen, Duitsers en Britten meteen naar buiten met nationale verklaringen. Analisten concludeerden dat de Europeanen weer verdeeld waren. Maar in het Iran-dossier trekken Frankrijk, Duitsland en het VK vaak één lijn – alleen geven ze het niet openlijk toe. Dat was tijdens de onderhandelingen over de deal al zo. Alle Europeanen wilden snel een akkoord, om oorlog te voorkomen, weer handel te drijven met Iran en energieleveranties veilig te stellen. Frankrijk speelde vaak de hardliner, maar binnenskamers deden de Fransen hun mond soms niet open. De Britten waren extreem soepel. Huidig Duits president Frank-Walter Steinmeier, die in 2015 als minister van Buitenlandse Zaken bij de Iran-onderhandelingen betrokken was, liet zijn plannetjes zelfs vaak door de EU voorstellen. Zo versterkte hij de Europese diplomatie.

In maart 2015 verscheen Mogherini op het toneel. Zij is zakelijker dan Ashton, maar algauw stak ook zij veel energie in de onderhandelingen. In juli, toen het akkoord bijna rond was, zei Mogherini dat Irans minister van Buitenlandse Zaken Zarif soepeler moest zijn, „anders vertrekken we”. Zarif antwoordde: „Bedreig nooit een Iraniër.” Iedereen werd stil. Toen zei de Russische minister Lavrov: „En ook nooit een Rus.” Iedereen moest lachen. De Russen liggen nu op anti-Europese ramkoers, maar in Wenen waren ze coöperatief. En wellicht blijven ze dat: als andere ondertekenaars de Iran-deal overeind houden, staan de Amerikanen in de hoek als enige ‘saboteurs’.

Lees ook: De belangrijkste vragen over de Iran-deal

De Europeanen schreven met Iraanse collega’s technische annexen van het akkoord en produceerden drafts van de tekst. Maar ze lopen er niet mee te koop. De EU was geen partij, ze bemiddelde alleen tussen ondertekenende landen. Fransen, Amerikanen en Britten zeiden de afgelopen maanden dat de deal beter had gekund en dat er nieuwe elementen in moesten (zoals een rem op Iraanse raketten). Mogherini kon dat niet zeggen. Steeds als president Trump de terrible deal beschimpte, verdedigde zij het akkoord.

Kromme tenen

Fransen, Duitsers en Britten probeerden de afgelopen maanden wijzigingen te vinden om de Amerikanen te plezieren. Mogherini keek toe, met kromme tenen. Nu dat is mislukt, kan zij het initiatief weer langzaam naar zich toetrekken.

Maar welk initiatief? Robert Cooper, die de Iran-onderhandelingen zeven jaar van dichtbij meemaakte, denkt dat Mogherini precies moet doen wat Solana deed: „Hang in there. Proberen de Iran-deal drie jaar lang overeind te houden, in de hoop dat Trump niet wordt herkozen.” Dat is gecompliceerder dan in 2003. Niet alleen omdat de Europeanen zich zélf aan de deal moeten houden (sancties verminderen) om Iran aan boord te houden – wat penibel is omdat Amerikaanse sancties Europese bedrijven raken. Maar ook omdat de pijn destijds alleen in het nucleaire dossier zat, en nu overal in: van Iraanse raketten tot aan de Iraanse betrokkenheid bij regionale oorlogen in Syrië en Jemen. Het wordt moeilijk om Iran drie jaar rustig te houden, zegt Cooper. „Maar er zijn tijden waarin je dingen kunt ontwikkelen, en tijden waarin je vooral moet proberen teruggang te stoppen. In zulke tijden leven wij nu.”

    • Caroline de Gruyter