Opinie

Rechtspraak heeft sturing op inhoud nodig

De digitalisering van de rechtspraak is mislukt. Kosten: 200 miljoen euro. Woensdag praat de Kamer erover. Maar de oplossing ligt niet in nóg meer management, schrijft . Heb het over de inhoud van de functies.
Illustratie Hajo

Het is zorgelijk dat de rechterlijke macht steeds verder ‘verbestuurlijkt’. Alle aandacht gaat naar organisatie met schaalvergroting, kostenbewustzijn en productie. Maar het inhoudelijke tegenwicht ontbreekt: de discussie over wat de rechterlijke functie inhoudt, is de laatste veertig jaar niet gevoerd.

In die tijd is de maatschappij drastisch veranderd en de rol van het recht en daarmee de functie van de rechter een andere geworden. Alles wordt nu aan de rechter voorgelegd: van een vechtscheiding en een conflict tussen ouders en school, tot de gaswinning in Groningen.

Maar hoe kan je een functie beter organiseren als de inhoud ervan niet helder is? Niemand lijkt zich die vraag ooit te stellen. Het jongste voorbeeld is het project Kwaliteit en Innovatie (KEI), dat tot doel had het werkproces van de rechterlijke macht te digitaliseren.

KEI is goeddeels mislukt – kosten ruim 200 miljoen, en een van de oorzaken voor de rode cijfers waarmee de rechtspraak het afgelopen jaar voor het eerst afsloot. Woensdag debatteert de Tweede Kamer over de vraag wat er nu moet gebeuren. Dat is een uitgelezen kans om de inhoud van de rechterlijke functie weer voorop te stellen. Maar het helpt niet dat geen van de drie stukken op basis waarvan de Kamer tot een oordeel moet komen ook maar iets zegt over de inhoud. Er is een brief van minister Dekker (Rechtsbescherming, VVD); een ‘quickscan’ van een bestuurlijke consultant en een brief van de Raad voor de Rechtspraak, opdrachtgever van het KEI-project. De drie zijn in hun analyse, ‘oplossingen’ en taalgebruik eerder uitingen van dezelfde ‘verbestuurlijking’; ze leveren geen oplossingen maar ‘meer van hetzelfde’.

Daarvan zullen de rechters het gelag betalen; ook letterlijk: die 200 miljoen zal ergens vandaan moeten komen. Gevolg: de uitstroom van rechters die nog echt rechtsstatelijk besef hebben zal toenemen; zij „verliezen de moed”, zoals Folkert Jensma in NRC schreef. Bij de vraag hoe het zover heeft kunnen komen, moet dus een spade dieper worden gestoken dan de betrokkenen zelf, inclusief de Kamer, op eigen kracht zullen doen. Ze zijn immers onderdeel van het probleem.

Managementdenken

Leest u even mee? Volgens TRConsult, verantwoordelijk voor de quickscan, heeft de rechterlijke organisatie „de focus en druk op het oorspronkelijke doel, namelijk vereenvoudigen van de primaire processen [zaken behandelen, vonnissen schrijven] niet voldoende weten vast te houden”. Ik zou zeggen: nogal wiedes, als er inhoudelijk geen zicht is op de functies die de ‘primaire processen’ dienen. TRConsult schrijft ook dat er nu ten minste „vier managementlagen [zijn], zonder duidelijke mandaten”. Ja, dat was en is juist de algemene klacht onder rechters over managementdenken en de dominantie van de bedrijfsvoering.

Lees ook het Commentaar: Verlaag de drempel naar de rechter en begin bij uzelf

De Raad voor de Rechtspraak schrijft het algemene beeld in de schets van TRConsult te herkennen, maar toont geen enkele reflectie op zijn eigen rol bij de opzet en het verloop van KEI. Integendeel, het is een publiek geheim dat de Raad ‘doorzettingsmacht’ wil om vergelijkbare plannen te kunnen realiseren.

Volgens de minister moet bij verdere IT-ontwikkeling aan een paar voorwaarden zijn voldaan. Allereerst moeten „de neuzen dezelfde kant op”.

Maar zonder overeenstemming over de inhoud van de rechterlijke functie, zal ‘dezelfde kant’ in de praktijk de bestuurlijke kant zijn. En, ten tweede noemt de minister het essentieel dat „bekwame bestuurders, managers en IT-specialisten de juiste posities bezetten”. Ze moeten dienstbaar zijn aan de kwaliteit van het rechterlijke werk. Maar kwaliteit is altijd gerelateerd aan functie. Bekwame bestuurders en managers moeten dus weet hebben van de inhoud van de rechterlijke functie en de veranderende rol van het recht in de samenleving begrijpen. Maar bedoelt de minister hetzelfde?

Raad voor de Rechtspraak en ministerie beloven oplossingen maar zijn zelf een onderdeel van het probleem

En die bekwame IT-specialisten? Tot nu toe lijken softwarebouwers of ingehuurde ICT’ers niet of nauwelijks te beseffen dat zij werken binnen het normatief concept van de democratische rechtsstaat. Daarin staan rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, democratische legitimatie en publieke verantwoording, regels van behoorlijk bestuur en erkenning van (individueel) burgerschap voorop. Omdat hun opdrachtgevers binnen de overheid die kennis meestal ook niet, of niet meer hebben, mislukken ICT-projecten of sluiten ze burgers uit die niet in de algoritmen passen.

‘Bemoeienis van mijn ministerie’

Tenslotte belooft Dekker dat de „grotere bemoeienis van mijn ministerie” bij digitalisering „op geen enkele manier aan de onafhankelijkheid van de rechtspraak” raakt. Op grond van de ervaringen in de afgelopen jaren zullen weinig rechters dat laatste nog kunnen onderschrijven.

Hoe nu verder? Om te beginnen met een onafhankelijk feitenonderzoek naar KEI: wie nam het initiatief en met welk doel? Wat waren de vooronderstellingen en waarop waren ze gebaseerd? Wie kreeg welke opdracht? Wie werden er vanuit de rechterlijke macht bij betrokken en wanneer? Zo worden ook algemene patronen en onderlinge verbanden zichtbaar.

Daarnaast is het de hoogste tijd duidelijkheid te scheppen over de inhoud van de rechterlijke functie, als gemeenschappelijk ijkpunt voor rechters, bestuurders en politici. De rechtspraak is immers geen ‘publieke dienst’ met burgers als betalende klanten. Rechters doen meer dan conflicten beslechten. Zij hebben een ‘rechtsvindende’ taak, omdat nationale, lokale en Europese regelgeving niet automatisch op elkaar aansluit en zij deze moeten interpreteren. En er doen zich omstandigheden voor waarmee de wetgever geen rekening heeft gehouden; dat is de ‘rechtsvormende’ taak. Ook het bewaken van ‘de waarden van democratie en rechtsstaat’ is steeds meer de taak van rechter geworden.

Ook de herhaalde kritiek van rechters op bestuur en management van de gerechtshoven en op de Raad voor de Rechtspraak dient serieus genomen te worden.

Toegankelijkheid van het recht

Alles bij elkaar brengt ons dat vanzelf bij deze vraag: wat hebben de bestuursbevoegdheden van de minister van Justitie, de invoering van het ‘integraal management’, de oprichting (en taakopvatting) van de Raad voor de Rechtspraak de laatste vijftien jaar bijgedragen aan de kwaliteit van de rechtspraak? En aan de toegankelijkheid van het recht voor de burger?

Ongetwijfeld rijst dan ook de vraag of het niet beter zou zijn om – met behoud van een aantal inzichten – de rechterlijke macht opnieuw van onderaf op te bouwen en de institutionele onafhankelijkheid van de gerechten weer wat meer accent te geven. Dat kan bijvoorbeeld door een meer centrale positie voor presidenten. Die ontlenen hun gezag ten slotte minder aan hun managementkwaliteiten dan aan hun rechtsprekende werk waarin ze als president waar mogelijk actief blijven, en waarin ze na hun termijn ook terugkeren.

Als we iets van de ontwikkelingen in de laatste decennia binnen de democratische rechtsorde kunnen leren, is het dit: wanneer alleen op geld wordt gestuurd en inhoud met de onderliggende waarden worden verwaarloosd, zijn de uiteindelijke kosten voor overheid en gemeenschap hoger.