‘Zonder Europa is er geen natiestaat meer’

Piet Hein Donner, vicepresident Raad van State

De onderkoning van Nederland mag nog één keer waarschuwen voor hij vertrekt. Euroscepsis bedreigt de natiestaat, zegt Donner. „Klimaatverandering, terrorismebestrijding, sociale zekerheid, veiligheid. Dat kan je niet nationaal oplossen.”

Foto Merlijn Doomernik

Piet Hein Donner is een onderkoning met een eigen paleis. De vicepresident van de Raad van State (69) zetelt in een vleugel van een statig gebouw aan de Kneuterdijk in Den Haag. Een kamerbewaarder opent de dubbele deur naar zijn werkruimte. Hoog plafond, kroonluchter, antieke klokken op de schouw, weids uitzicht over een tuin. Een paleistuin, zou je kunnen zeggen.

„Ik ben primus inter pares”, relativeert Donner zijn positie. „En de vicepresident moet ook niet meer wíllen zijn.” Iets bevorderen dan wel proberen tegen te houden, dat is ongeveer de lengte van zijn polsstok.

Hier zit een man die na 42 jaar publieke dienst – als ambtenaar op Economische Zaken en Justitie, voorzitter en onderzoeker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en minister op drie departementen – bezig is aan zijn laatste maanden in het ambt. In oktober wordt Donner 70, de leeftijd waarop hij moet aftreden bij de Raad van State.

Nog één keer mocht hij daarom het inleidende hoofdstuk schrijven van het jaarverslag – traditioneel een in Den Haag veelgelezen beschouwing, altijd over de staat van de Staat. Hij mag dan als ‘eerste onder zijn gelijken’ vooral trots zijn op de collectieve inzichten die binnen de Raad ontstaan, Donner is ook hét gezicht van de Raad.

Een „testament” of een „last stand” is het niet geworden, zegt Donner. Wel een waarschuwing aan politici en burgers: Europese samenwerking is onomkeerbaar en té belangrijk voor Nederland om „lichtvaardig en luchthartig” over te praten. Terug naar de natiestaat, dus zónder Europa, vindt Donner een heilloze weg: macht heeft die staat allang niet meer, volgens hem.

Waarom schreef u zo’n pro-Europees stuk?

„Precies vanwege reacties als de uwe. Er wordt een schijntegenstelling opgeworpen: je bent óf voor Europa, of tegen. Er is óf Europese samenwerking, óf een soevereine natiestaat. Maar de natiestaat kan niet meer functioneren zonder die samenwerking, en die samenwerking is geen vervanging ervan, maar ligt juist in het verlengde van de staat. Als we geen Europese samenwerking meer hebben, hebben we geen natiestaat meer.”

Sommige politici zeggen juist: ‘We kunnen weg uit Europa en onze staat weer soeverein maken.’

„Maar wat houdt soevereiniteit in als je bij vrijwel alles wat belangrijk is afhankelijk bent van grensoverschrijdende samenwerking? Eurosceptische politiek verlamt juist óók de nationale politiek. Kijk naar de uitdagingen waar we voor staan. Klimaatverandering, terrorismebestrijding, sociale zekerheid, veiligheid. Dat kan je niet nationaal oplossen. Frankrijk voert af en toe weer grenscontroles in. Hoeveel aanslagen zijn er door voorkomen? Die worden allemaal elders beraamd; mensen komen op verschillende manieren het land in.”

In Polen en Hongarije lijkt het nu mis te lopen met de rechtsstaat, toch een fundament van de samenwerking.

„Dat is één van de grote vraagstukken. Ierland heeft al aan het Hof gevraagd of het nog verdachten kan uitleveren aan Polen. De Europese samenwerking is een rechtsstructuur. We moeten zeker zijn van elkaars rechtsstaat. Als dat niet meer werkt, dan zakt de hele zaak potentieel in elkaar. Dan komen alle onzekerheden weer terug. De Polen doen dat iets abrupter en brutaler, maar in Hongarije zie je dat ook, zonder meer.”

In het jaarverslag noemt u discussie over Europese samenwerking „riskant”, „onbeheersbaar” en „luchthartig”. Wat begrijpen politici en burgers niet?

„Er wordt heel lichtvaardig aangenomen dat terugkeren naar een bestel van nationale staten alleen maar voordelen heeft. Maar kijk naar de Brexit. De Britten komen nu zelf tot de conclusie dat het eigenlijk geen voordelige oplossing is. Het blijkt nu dat ze voorafgaand aan het referendum de mogelijke consequenties helemaal niet hadden onderzocht. Er wordt heel makkelijk gedacht dat je de natiestaat zomaar uit internationale samenwerking kunt halen. In sommige landen, zoals ook de Verenigde Staten, wordt de immateriële waarde van onze internationale orde ontkend. Landen kijken steeds meer naar hun eigen materiële voordelen in zo’n samenwerking. Maar het gaat juist om wéderzijds voordeel.”

Op het bureau van Donner ligt Le Monde open – de Financial Times heeft hij al uit. Donner is Europeaan, maar géén federalist. „Daar rust een banvloek op”, vindt hij. „En bovendien: op sommige gebieden is Europa al ver voorbij federalisme, en is het meer een eenheidsstaat. Denk aan het systeem van één Europese markt. Dat is een gegeven.”

Wie overtuigt burgers daarvan? Een meerderheid van de Britten wil nog steeds uit Europa.

„Ongetwijfeld, maar straks is er misschien weer een meerderheid die wel binnen Europa wil blijven. Ook op het continent zullen politici burgers moeten overtuigen van Europa. Ze moeten maatregelen nemen waardoor burgers gaan voelen: Europa beschermt ook mij. Want je ziet bijvoorbeeld dat er steeds meer groepen zijn die niet profiteren als de Europese economie groeit. Zij hebben het gevoel geen perspectief meer te hebben in de Europese markt. Juist op die discussies moet je in Europa een antwoord zoeken, omdat de natiestaat alléén die niet kan bieden.”

Hij verzucht dat we Europa „niet kennen” en ook niet de verwevenheid van de eigen staat met Europa overzien.

Misschien dat politici niet op zijn waarschuwingen zitten te wachten, gevraagd of ongevraagd, beseft Donner. Maar het is wel zijn wettelijke taak. Weemoedig over dit laatste jaarverslag dat hij deze donderdag presenteert – althans, „zo de Heere het wil” – is hij niet.

Donner schreef de tekst eerst met de hand – „dat is het tempo van mijn denken” – en daarna pas digitaal. „Tijdens het schrijven dacht ik soms: gelukkig, het is de laatste keer. Maar op een goed moment krijg je ook wel het gevoel nog eens zo’n beschouwing te willen geven. Meedoen aan het publieke debat is één van de aantrekkelijkheden.” Dat is ook wat hij achteraf mist aan het ministerschap. Eerst vond hij het „heerlijk” niet meer naar de Kamer te moeten. „En achteraf is dat wat ik het meest mis.”

Heeft u de afgelopen 6 jaar voldoende kunnen bijdragen?

„Dat zal ik menen van wel! Het is wel een andere vorm dan toen ik minister was. Onze rol in het debat is institutioneler, in de Tweede Kamer is het persoonlijker. Zo moet het ook blijven. De Raad van State zit niet aan gezichten vast, onze mening zit in onze stukken.”

Wordt daar voldoende naar geluisterd?

„Ik zie dat er nu meer advies aan de Raad wordt gevraagd dan in de 9,5 jaar dat ik in het kabinet zat. Onze taken zijn wettelijk verruimd, maar we hebben ook zelf de bewuste keuze gemaakt om breder en eerder inzetbaar te zijn. Onze rol moet niet alleen aan het einde van een wetsvoorstel liggen, dan ligt alles al vast.”

Was dat uw missie toen u aantrad, de Raad van State zichtbaarder maken?

„Mijn missie was om te voorkomen dat de Raad gemarginaliseerd zou worden. We zijn bij uitstek een instituut dat níet zichtbaar is. Maar we moeten wel beschikbaar zijn om adviezen te geven over wetten en de rechtsstaat. We bestaan niet omdat er op onze adviezen gewacht wordt, maar om een waarborg van rechtmatigheid en doelmatigheid te zijn.”

Het idee om de Raad van State „breder inzetbaar” te maken kwam niet van hem alleen, zegt Donner. „Het was een collectief inzicht. We kunnen wel in schoonheid prachtige adviezen over wetten geven, maar wanneer krijgen we gelijk? Dat idee is in de loop van de tijd gegroeid. Hiervoor was er hier een generatie staatsraden die daar veel terughoudender in was. Er was angst om in politieke debatten verzeild te raken.”

De Raad van State schrijft niet alleen officiële adviezen over ingediende wetsvoorstellen, hij geeft ook tussentijds voorlichtingen. Bijvoorbeeld aan Kamerleden over de toekomst van de euro, of aan ministers die willen weten hoe ze gewenste politieke doelen in wetten kunnen vatten. Zoals laatst, toen staatssecretaris Raymond Knops (Binnenlandse Zaken, CDA) langskwam met vragen over digitaal communiceren tussen overheid en burger.

Het raakt de kern van waar Donner zich in 42 jaar publieke dienst mee bezighield: de verhouding tussen overheid en burger. „Die discussie is nu mijn hele ambtelijke leven gaande. Eerst moesten overheidsdiensten gedereguleerd worden, daarna kwam de marktwerking, die is doorgeschoten. Nu gaat het om de wezenlijke vraag hoe je als overheid sturend kunt blijven met allerlei onbepaalde ontwikkelingen. Technologie gaat harder dan regels.”

Kwaadwilligheid of vergissing

Regels plegen wederzijds wantrouwen tussen overheid en burgers te institutionaliseren, vindt Donner. „Wetten worden te complex gemaakt. We zien hier bij de bestuursrechter steeds vaker dat gemeenten zeggen: ‘Wij weten het ook niet meer.’ Burgers worden opgezadeld met onduidelijkheden die de overheid creëert. Je moet bij wetten ook kijken naar het doe-vermogen van burgers: kunnen ze ermee overweg? In Frankrijk is nu een wet ingevoerd die zegt: we gaan ervan uit dat u als burger in beginsel geen fout hebt gemaakt, dat u te goeder trouw bent. Dat gaat daar vooral om belastingen. Ik zou daar in Nederland ook voor zijn. Kijk naar hoe het ging met de vooruitbetalingen van de toeslag voor kinderopvang. Er wordt dan een foutje bij een burger geconstateerd en metéén wordt alles teruggevorderd. Alsof de fout fraude was. Daarna gaan we pas kijken of het echt kwaadwillend was, of een vergissing. De burger is tegen die tijd dan al failliet. Het mechanisme versterkt zichzelf, want er komen dan weer andere regels die nieuwe fouten moeten voorkomen. Uit de wiskunde weten we: nieuwe regels creëren juist fouten.”

Donners stijl van praten is terughoudend, zijn engagement impliciet. Als hij prikkelt, twinkelen zijn ogen. Als hij uitdaagt, dan met lichte ironie in zijn woorden.

Wat gaat u na uw vertrek doen?

„Ik ben gevraagd om voorzitter te worden van de Raad van Toezicht van de Protestantse Theologische Universiteit en ik ben al voorzitter van de Oorlogsgravenstichting. Er blijven voldoende dingen die me interesseren en waar je zo af en toe iets lelijks over kunt schrijven. Maar ik ben wel zéventig straks. Je moet het op een gegeven moment ook aan anderen overlaten. Ik probeer te voorkomen dat ik een angry old man word.”