Recht & Onrecht

Wetten werken zelden uit zichzelf; toezichthouders met pit zijn nodig

Wetten die tegen de weersand in een cultuuromslag moeten bewerken kunnen maatschappelijk snel een wees worden. Petra Jonkers waarschuwt in de Gedragscolumn voor al te hoge verwachtingen van de initiatiefwet Gelijke Beloning voor Mannen en Vrouwen.

Het raadplegend referendum is voorlopig van de baan en dat is jammer; het lokt mooie innovaties uit, zoals vorige week het integraal online voorlezen van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten bijvoorbeeld. Al was het droge kost met af en toe wat hilariteit: de punt in bepaling X wordt vervangen door een komma. Enzovoorts. Het staat er echt.

Ik moest denken aan een boek uit 2002 over sociale en symbolische effecten van wetgeving. Redacteur en staatsrechtsgeleerde Willem Witteveen zocht de omslagprent uit: aangeklede dieren die wetten lezen op aanplakbiljetten. De prent verwijst naar het ideaaltype dat de burger de wet kent en daartoe wetteksten consumeert. Het voorlezen van de ‘sleepwet’ afgelopen maandag bracht dit ideaal zowaar dichterbij.

Maar het consumeren van een wettekst is natuurlijk niet genoeg om te weten hoe zo’n wet in de praktijk zal werken. Een goede Memorie van Toelichting moet aannemelijk maken dat en hoe bepalingen in de wet tot het specifieke doel zullen leiden. En welke specifieke gedragsmechanismen bijdragen aan de effectiviteit van de wet. Dat is niet zo eenvoudig.

Gaat een wet ook werken?

Neem wetgeving die gericht is op transparantie: een al wat oudere wet werd gebaseerd op de veronderstelling dat bedrijven de beloningen van hun bestuurders uit zichzelf matigen als die beloningen transparant gemaakt worden. In de praktijk willen bestuurders juist – ontdekten we recent weer- niet voor elkaar onder doen en allemaal qua beloning in de eredivisie spelen.

Deze maand mikten ook PvdA, GroenLinks, SP en 50-plus op de kracht van transparantie. Zij presenteerden op Internationale Vrouwendag (8 maart) hun initiatiefvoorstel Wet gelijke beloning van vrouwen en mannen. Eerder dit jaar werd in IJsland vergelijkbare regelgeving van kracht. En in het Verenigd Koninkrijk moeten grotere bedrijven uiterlijk deze week rapporteren over beloningsverschillen tussen mannen en vrouwen. Trouwens, in Nederland is gelijke beloning voor gelijk werk al bijna 40 jaar wettelijk verplicht. Dit initiatiefvoorstel preciseert hoe werkgevers nu de resterende ongelijkheid in beloning tussen mannen en vrouwen moeten aanpakken. Gaat dat met dit voorstel lukken?

Certificaten intrekken

De bedoeling is dat werkgevers met meer dan 50 werknemers beloningsverschillen opsporen en plannen maken om die verschillen weg te nemen. Daarvoor krijgen ze een certificaat dat 3 jaar geldig is. De werkgever moet zijn cijfers en beleid openbaar maken; en ook de OR kan in actie komen. Een toezichthouder – aangewezen door het ministerie van SZW – controleert of werkgevers wel hun best doen om dat certificaat te verkrijgen – en kan verstrekte certificaten weer intrekken.

Sterk aan het voorstel is dat de initiatiefnemers de bewijslast voor ongelijke beloning verleggen van werknemers naar werkgevers. Ze houden rekening met de barrière voor (vrouwelijke) werknemers om bij hun werkgever te informeren naar de beloning van collega’s en zelf ongelijkheid aan de kaak te stellen. Het wetsvoorstel gaat bovendien verder dan alleen transparant maken, wat niet genoeg oplevert. Werkgevers moeten ook concrete plannen maken.

Zwakker is dat een groot aantal partijen is opgesomd die een rol kúnnen spelen in de handhaving van de wet, waarvan onduidelijk is of zij dat ook zullen doen. Gaan ze op de stoep staan van de werkgevers die geen certificaat behaald hebben? Of van de werkgevers die dat wél deden, maar nog geen gelijk loon uitbetalen?

Geen interesse

Het wetsvoorstel vertoont sterke gelijkenis met een wet van bijna 25 jaar geleden – de Wet bevordering evenredige arbeidsdeelname allochtonen (Wbeaa). Ik schreef er mijn proefschrift over. Het grootste probleem bij die wet was niet het registreren van mensen naar herkomst – al was daar de meeste kritiek op – maar het ontbreken van interesse, capaciteit of vasthoudendheid bij alle partijen die in de wet een rol in de handhaving toebedeeld hadden gekregen. Niemand kwam in actie; ondernemingsraden, arbeidsbureaus, minderhedenorganisaties en het ministerie van SZW dat de Wbeaa als initiatiefwet op het bord gelegd kreeg, keken toe en naar elkaar. Negatieve publiciteit deed de rest.

Bij wetten die tegen weerstand in een cultuuromslag moeten bewerken helpt het als er een toezichthouder is die niet alleen bevoegdheden heeft, maar vooral veel kennis en een sterke motivatie om van de naleving van de wet een succes te maken. Het College voor de Rechten van de Mens, bijvoorbeeld, adviseerde de initiatiefnemers van dit recente wetsvoorstel, maar zou zelf een rol als aanjager en toezichthouder kunnen krijgen. Wat ze in de zorg teveel blijken te hebben – belanghebbende partijen die er bovenop zitten om inzicht in de kwaliteit te krijgen – kan het streven naar gelijke behandeling op de arbeidsmarkt wel wat meer gebruiken.

Petra Jonkers is politicoloog en rechtssocioloog. Eerder publiceerde zij over gedrag en kwaliteit van regelgeving. De gedragscolumn verschijnt regelmatig en wordt geschreven door sociale wetenschappers.