Recht & Onrecht

Gemeente moet bestemmingsplan toetsen aan Europese dienstenrichtlijn

Bas van Bockel

Leegstand in Leiden. Foto ANP / Lex van Lieshout

In een recente uitspraak bepaalde het Europese Hof van Justitie dat de Europese Dienstenrichtlijn (ook wel bekend als de ‘Bolkesteinrichtlijn’) ook van toepassing is op gemeentelijke bestemmingsplannen. De uitspraak krijgt op dit moment veel aandacht, onder meer omdat het Hof daarin bepaalde dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is binnen een en dezelfde lidstaat. Belangrijker is echter dat het Hof bepaalt dat de richtlijn, die over diensten gaat, ook van toepassing is op voorschriften die vooral met goederen te maken hebben. Dit laat namelijk zien dat veranderingen die zich voltrekken in de economie ook gevolgen hebben voor economische integratie binnen de Europese Unie.

Schoenen zijn geen diensten

De aanleiding voor de uitspraak lag in Appingedam op het Woonplein, een woonboulevard buiten het centrum. Volgens het bestemmingsplan van de gemeente is het Woonplein bestemd voor de ‘volumineuse’ detailhandel (meubels, automaterialen, kluswinkels). Een verhuurder van bedrijfspanden op het Woonplein wilde een van zijn panden verhuren aan de schoenen- en textielwinkel Bristol, maar de gemeente Appingedam weigerde hier toestemming voor te geven. Omdat niet alle onderdelen van de richtlijn even duidelijk of ondubbelzinnig zijn verwoord werd de zaak, via de Raad van State, ter uitlegging voorgelegd aan het Europese Hof van Justitie. Kernvraag: wat is hier de betekenis van de Bolkensteinrichtlijn?

Zoals gezegd bepaalde het Hof dat de Dienstenrichtlijn relevant is in een situatie die vooral te maken heeft met de verkoop van goederen. Dat is van belang, omdat er verschillende Europese regels zijn die gelden voor de verschillende categorieën productiemiddelen, te weten: goederen, diensten, werknemers, en kapitaal. Er zijn juridische ‘schotten’ tussen die categorieën: voor goederen gelden andere regels en uitzonderingen dan voor diensten, kapitaal, of werknemers.

Het onderscheid tussen goederen, diensten en werknemers vervaagt

Hoewel het onderscheid tussen goederen, diensten, werknemers, en kapitaal dus bepaalt welke Europese regels van toepassing zijn in een bepaalde situatie, is dit onderscheid in de praktijk steeds moeilijker om te maken. We leven immers in een snel veranderende economie en dat zien we overal om ons heen. Te denken valt aan de opkomst van webshops, online veilingsites, crypto-currencies als de Bitcoin, online betalingsdiensten als Paypal, ZZP-ers, en andere ontwikkelingen die uiteindelijk allemaal samenhangen met de digitalisering van de samenleving. In een (“fysieke”) winkel koop je inmiddels eigenlijk allang geen goederen meer, maar vooral diensten: advies, het kunnen passen van kleren of schoenen, terug kunnen gaan met je aankoop, of de beleving van luxe. Of, voor een andere categorie klanten: een gezellig praatje.

Het onderscheid tussen goederen en diensten vervaagt dus, en dat heeft gevolgen voor de EU. Maar is er eigenlijk wel echt sprake een nieuwe ontwikkeling? Het bekende economische standaardwerk New Palgrave Dictionary of Economics spreekt al langer van een “continuum” tussen goederen en diensten. Goederen en diensten hangen dus onlosmakelijk samen. Dit geldt uiteindelijk evenzeer voor arbeid en kapitaal, want (bijna) alles in de economie hangt uiteindeljk met elkaar samen. Het blijkt vaak dan ook lastig blijkt om economische begrippen te vangen in duidelijke juridische kaders. In zekere zin brengt de interneteconomie deze problematiek dus alleen maar scherper aan het licht.

Om hier adequaat mee om te gaan zijn op termijn allerlei aanpassingen nodig aan Europese regelgeving. Zo wordt er in Brussel al langer nagedacht over een voorstel om de Dienstenrichtlijn te herzien, maar is de vrees er dat zo’n voorstel het in het huidige Eurosceptische klimaat niet zal halen. De Europese rechter wacht daar niet op, en laat een flexibele en pragmatische houding zien met een scherp oog voor een snel veranderende economie. Het nog immer opkomende populisme in Europa vertraagt namelijk de Europese wetgevingsmachine, en staat in de weg aan toekomstige verdragswijzigingen. Een actieve rechterlijke houding is nu dus nodig om de nieuwe economie binnen de EU-rechtelijke kad

ers te houden. Maar of zo’n voortrekkersrol wel bij de (Europese) rechter past? Daar zijn de meningen soms behoorlijk over verdeeld.

Intussen kon de vlag uit in de Gemeente Appingedam. Weliswaar betekent de uitspraak voor gemeenten dat zij hun bestemmingsplannen voortaan dienen te toetsen aan de eisen die de EU Dienstenrichtlijn stelt, maar die zijn vrij duidelijk. De maatregel die de gemeente neemt moet noodzakelijk zijn in het licht van de doelstelling van het bestemmingsplan (in dit geval: het voorkomen van leegstand in de binnenstad van Appingedam), deze mag niet verder gaan dan wat daarvoor noodzakelijk is, en mag ook niet discrimineren. Dat zijn geen hele uitzonderlijke of zware eisen. Toch zal er, als gemeenten hun bestemmingslannen in de komende tijd kritisch gaan bekijken, in sommige gevallen een behoorlijke analyse voor nodig zijn. In deze zaak is het nu aan de nationale rechter om tot een nadere uitspraak te komen, maar hoe die zal luiden ligt voor de hand: dat de gemeente Appingedam gerust de eisen die zij stelt in haar gemeentelijke bestemmingsplan mag blijven toepassen.

Bas van Bockel is universitair docent en gasthoogleraar EU recht en Europese Studies, universiteiten van Utrecht en Venetië