Het stadhuis van Rotterdam in de mist.

Foto ANP / Arie Kievit

Declaratiefraude, iPads jatten, nephorloges slijten

Integriteit bij gemeenten Gemeenten onderzoeken steeds vaker de integriteit van hun ambtenaren. Soms gaat het om hele grote zaken, maar vaak ook niet. Van de 25 grootste gemeenten is Rotterdam het strengst.

De gemeente Rotterdam is het eind juni 2013 beu. Wéér zijn er signalen van diefstal op gemeentelijke milieuparken. Medewerkers blijken op grote schaal goederen mee te nemen die bestemd zijn voor bijvoorbeeld Piekfijn, een winkelketen in tweedehandsspullen. En dat ondanks maatregelen die na soortgelijke problemen in 2008 zijn genomen.

Om de daders te betrappen worden filmpjes van beveiligingscamera’s bij de parken Hillegersberg-Schiebroek en IJsselmonde teruggespoeld. Het is vrijwel meteen raak: de beelden laten zien hoe vijf gemeentemedewerkers en een leidinggevende boeken, radio’s, een beeldscherm, een computer, een toetsenbord, kleding, kinderspeelgoed, een rollator en onkruidspuit in hun auto’s laden. Ook worden spullen klaargezet die anderen later meenemen.

Geconfronteerd met de beelden is er voor de ambtenaren geen ontsnappen aan: ze bekennen allemaal. Hun verweer: de regels waren onduidelijk. Ze wisten dat fooien aannemen taboe was, net als handel in afgegeven goederen, maar nergens stond dat ze de spullen niet voor eigen gebruik mochten reserveren. Bovendien deden chefs vrolijk mee: zo was de bedrijfscultuur nou eenmaal. De leidinggevende stond niet op camerabeelden, maar wordt aangewezen door de rest. Ook hij bekent.

Van 2012 tot met 2016 werden in de 25 grootste gemeenten van Nederland 1.902 mogelijke integriteitsschendingen onderzocht. Bekijk hier alle onderzoeken en check hoe integer uw gemeente is.

Zes ambtenaren krijgen strafontslag, een maatregel die na lang procederen voor iedereen wordt omgezet in een voorwaardelijke straf. Eind januari 2018 krijgen de laatste twee van de Centrale Raad van Beroep te horen dat ze weer aan de slag kunnen. Ze hebben dan bijna vijf jaar thuisgezeten.

Rotterdam legde tussen 2012 en 2016 95 keer strafontslag op – waarvan twintig maal voorwaardelijk – aan ambtenaren die de integriteitsregels overtreden. Daarmee is ze ruimschoots de strengste van de 25 grootste gemeenten van Nederland, blijkt uit onderzoek door NRC. Amsterdam volgt met 48 onvoorwaardelijke strafontslagen, Den Haag staat derde met twintig strafontslagen, waarvan één voorwaardelijk.

NRC vroeg met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij gemeenten cijfers op die inzicht bieden in de gevolgen van hun integriteitsbeleid, over de periode 2012-2016. Uiteindelijk gaven alle benaderde gemeenten gegevens vrij – over aantal en soort onderzoeken, daaropvolgende disciplinaire maatregelen en de kosten van de onderzoeken. Almere, Haarlem en Amersfoort bleken geen complete administratie te bezitten: zij hebben niet over alle jaren gegevens beschikbaar.

Geconfronteerd met de beelden is er voor de ambtenaren geen ontsnappen aan: ze bekennen allemaal

De 25 gemeenten samen rapporteren in die periode 1.902 mogelijke schendingen. In 1.089 gevallen (57 procent) werd een overtreding geconstateerd, in 645 gevallen overtraden ambtenaren en bestuurders geen integriteitsregels en in 168 gevallen is de uitkomst onbekend: onderzoeken lopen nog of een dader is niet gevonden.

Kaart door Studio NRC

Een belangrijke trend: tussen 2013 en 2015 is een stijging zichtbaar in het aantal integriteitsonderzoeken dat de gemeenten lieten uitvoeren (van 339 naar 432). Voor 2016 lag dit cijfer net onder het niveau van 2015: 419. Ook zonder de gegevens van de drie ‘incomplete’ gemeenten is deze trend waarneembaar: van 335 in 2013 naar 422 in 2015.

Een kwart van de onderzochte schendingen (482) betreft fraude, zoals gesjoemel met declaraties van reiskosten en eetbonnen. Ook komt het vaak voor dat ambtenaren geld of goederen achteroverdrukken.

Het televisieprogramma Rambam liet een paar jaar geleden zien dat bij verscheidene gemeenten geld verdween uit portemonnees die waren teruggebracht bij de afdeling gevonden voorwerpen. Uit het NRC-onderzoek komt naar voren dat de gemeente Ede een ambtenaar heeft ontslagen naar aanleiding van deze uitzending.

Wat is er verder zoal misgegaan bij de grote gemeenten in het NRC-onderzoek? In Leiden neemt een ambtenaar een afgegeven kettinkje mee naar huis, wat een schriftelijke berisping oplevert. Een collega steelt een portemonnee en krijgt strafontslag. Ook worden goederen gestolen in Haarlemmermeer (iPhones en iPads), Rotterdam (geld), Groningen (afvalbakken), Maastricht (computer), Zoetermeer, Eindhoven, Utrecht (kasgeld) en Den Bosch – uit het gemeentelijk magazijn of bij collega’s.

Rouwadvertentie gephotoshopt

De inventarisatie levert een bonte verzameling fraudecuriosa op. Zo zet Leiden een teamleider twee schalen terug in beloning nadat hij op zijn werk is verschenen met een verzameling nephorloges die hij aan zijn medewerkers probeert te verkopen. In Amsterdam verzint een ambtenaar een truc als hij een zeer gewenste vrije dag niet mag opnemen: met Photoshop zet hij zelf een rouwadvertentie in elkaar, in de hoop zo zijn leidinggevende te overtuigen. De betreurde ‘dode’ is een nog levend familielid. Als de ambtenaar wordt betrapt, volgt een berisping met vermindering van vakantiedagen.

Na fraude zijn de meest onderzochte kwesties: misbruik van gemeentelijke middelen (203 keer), ongepast gedrag op de werkvloer (197) en belangenverstrengeling (193). Ze variëren van grote zaken, zoals het Rotterdamse Waterfrontschandaal waarbij onder anderen ambtenaren voor veel geld fraudeerden, tot relatief kleine zaken. In die laatste categorie valt de Leidse melding van een oliebollenverkoper die een ambtenaar een zak oliebollen van een concurrent heeft zien aannemen. Is dit een poging tot omkoping? De gemeente onderzoekt de zaak en constateert dat het om een lege oliebollenzak ging waarop het telefoonnummer van de kraamhouder was geschreven.

Ook opvallend: in ten minste dertien gevallen is een ambtenaar schuldig bevonden aan seksueel grensoverschrijdend gedrag: van sensuele toespelingen tot aanranding. Doordat niet alle gemeenten expliciet zijn in hun antwoorden, ligt dit aantal mogelijk hoger. Agressie en intimidatie op de werkvloer werden 68 keer onderzocht: van fysieke bedreiging en handgemeen tot een Amsterdamse ambtenaar die moppen over collega’s vertelt en uit woede een scooter van een collega omtrapt.

Eigen integriteitsbureaus

In Rotterdam vonden tussen 2012 en 2016 de meeste integriteitsonderzoeken plaats: 691. Amsterdam (505) en Den Haag (120) volgen op plaats twee en drie. Deze gemeenten hebben ook de meeste ambtenaren. Rotterdam is eveneens duidelijk koploper wat betreft het relatieve aantal schendingen: per 100.000 inwoners zijn dat er 107. Haarlemmermeer komt uit op 70, Amsterdam op 57.

Een tweede reden dat er in Rotterdam en Amsterdam zoveel onderzoeken worden uitgevoerd is dat de twee grootste gemeenten van Nederland als enige een eigen integriteitsbureau hebben. Zij voeren integriteitsonderzoeken – groot en klein – in de regel zelf uit en hebben gespecialiseerde onderzoekers en deskundigen in dienst.

Wanneer een kwestie te complex of politiek gevoelig is, wenden de meeste gemeenten zich tot externe bureaus. Dat gebeurde in de periode 2012-2016 in 104 gevallen. De gemeenten waren daar samen ten minste 4,2 miljoen euro aan kwijt. Dit bedrag ligt in werkelijkheid hoger, aangezien niet elke gemeente alle kosten van de externe onderzoeken heeft vrijgegeven.

Twee van de duurste externe onderzoeken komen uit Rotterdam. Zo kostte het onderzoek naar het eerder genoemde Waterfrontschandaal de gemeente 681.000 euro. Ook een onderzoek uit 2013, waarvan Rotterdam niet wil zeggen waar het exact over ging, kostte flink wat geld: 606.000 euro. Vermoedelijk betrof dit een onderzoek naar omvangrijke fraude door een oud-ambtenaar met gelden bedoeld om de jeugdwerkeloosheid te bestrijden. In de andere onderzochte gemeenten waren er twee onderzoeken (in Utrecht en Tilburg) duurder dan een ton.

Rotterdam zegt zich bewust te zijn van de verschillen met andere grote gemeenten. Volgens een woordvoerder komt het verschil vooral doordat het Rotterdam makkelijk en laagdrempelig is om een mogelijke integriteitschending aan te kaarten. „Sinds circa drie jaar heeft elke afdeling in Rotterdam een coördinator integriteit. Die zit dicht op de werkvloer, waardoor medewerkers eerder bereid zijn te melden.” De gemeente wijst daarmee op de zogeheten integriteitsparadox: als een organisatie een actief integriteitsbeleid voert leidt dat in de regel tot meer geconstateerde schendingen.

‘Overdreven streng’

De Rotterdamse advocaat Lanny Vleesenbeek noemt een tweede reden: een disciplinair beleid dat in zijn ogen overdreven streng is. Vleesenbeek stond twee Rotterdamse milieuparkmedewerkers bij die in eerste instantie strafontslag kregen. „Een medewerker neemt twee oude boeken en een gebrande cd mee. En dan deel je meteen strafontslag uit? Waar hebben we het dan over? En bovendien: waarom kwam hun leidinggevende dan weg met een waarschuwing?”

Volgens Vleesenbeek was de aansturing op het milieupark onvoldoende en hield de gemeente te weinig rekening gehouden met het opleidingsniveau van de eigen ambtenaren. „Het gaat om mensen uit salarisschaal één of twee. Die begrijpen ingewikkeld geformuleerde instructies onvoldoende. Waarschuwen dat ze geen handel mogen drijven of fooi aannemen is voor deze ambtenaren niet afdoende. De gemeente had letterlijk en duidelijk tegen deze mensen moeten zeggen dat een ingeleverd snoertje het park niet af mocht.”

    • Merijn Rengers
    • Jorg Leijten