Uitgekeken op het referendum? Nee hoor!

Volksraadpleging Het landelijk raadgevend referendum wordt alweer afgeschaft. Het zou niet bij Nederland passen. Maar gemeentes referenderen erop los. En houden rekening met de uitslag.

Referendum Noord/Zuidlijn in Amsterdam, 1997. Van de 123.198 kiezers was 79.861 tegen en 42.961 voor aanleg. Voor een succesvol referendum moet het aantal nee-stemmers groter zijn dan de helft plus één van het aantal stemmers bij de laatste gemeenteraadsverkiezing. Er zouden dan 154.935 tegenstemmers moeten zijn.

Wie wil er een referendum? In Weesp is het een groep burgers, het Comité Zelfstandig Weesp (CZW). Met 600 handtekeningen dwongen ze onlangs een referendum af over de vraag of Weesp moet fuseren met Amsterdam of Gooische meren. Met geen van beide, vindt het CZW. En door massaal op Gooische Meren te stemmen, in plaats van op het door de gemeenteraad geprefereerde Amsterdam, hopen ze „de fusie te belemmeren”. Op 21 maart, tegelijk met de gemeenteraadsverkiezingen en het inlichtingenreferendum, spreekt Weesp zich uit.

In 1921 noemde toenmalig minister-president Charles Ruijs de Beerenbrouck het een gevaarlijke proefneming. De Tweede Kamer debatteerde over een grondwetsherziening en besprak de mogelijkheid daarin ook de invoering van het referendum op te nemen. Onder geen beding, als het aan Ruijs de Beerenbrouck lag. Het referendum was een „plant van vreemde bodem” die niet op „onze constitutie” moest worden geënt.

Ergens lijkt het wel een beetje op de taal die minister Kajsa Ollongren bijna een eeuw later gebruikte. Vorige week verwees zij in de Tweede Kamer naar „traditie” toen zij verdedigde waarom het huidige kabinet het landelijke raadgevend referendum wil afschaffen. Het eerste, en vooralsnog enige, raadgevende referendum in 2016 over het associatieverdrag met Oekraïne had niet gebracht wat men ervan had gehoopt. Andere landen hebben „heel andere tradities”, maar, aldus de minister „wij zijn in sommige opzichten uniek”, met onze „traditie van compromissen, van consensus en van consultatie.”

Lees Wel of geen raadgevend referendum? Dit vinden NRC-lezers

Past het referendum inderdaad niet bij ons, is het een vreemde plant? Als dat zo is, dan heeft die plant hier inmiddels toch goed wortel geschoten. Ollongren betoogde weliswaar dat we in Nederland „pas heel laat zijn begonnen na te denken of we iets met referenda zouden kunnen doen”. Maar in de honderd jaar tussen Ruijs de Beerenbrouck en haar werden in Nederland meer dan 200 referenda georganiseerd, op lokaal niveau. Vooral de afgelopen decennia, toen jaarlijks gemiddeld circa vijf lokale referenda plaatsvonden, kun je spreken van een levendige referendumpraktijk. In 107 gemeentes is het inmiddels mogelijk een referendum te organiseren, in meerdere gemeentes gingen burgers al meer dan vijf keer voor een referendum naar de stembus. De opkomst was soms laag, maar gemiddeld niet lager dan bij gemeenteraadsverkiezingen. En met de uitslag wordt in veruit de meeste gevallen op z’n minst serieus rekening gehouden. Past het referendum ons inderdaad niet, of zijn we er stiekem al beter in dan we denken?

Ede stemde in 2015 over de koopzondag.

Foto Jeroen Jumelet/ANP

Tovermiddel

Op 6 maart 1991 vonden verspreid over Nederland vier afzonderlijke referenda plaats. In Leiden werd gestemd over de sluitingstijden van cafés. In Haarlem mocht men een keuze maken over de bebouwing van twee natuurgebieden. In het Friese Nij Altoena stemde men over het al dan niet verkrijgen van de status van dorp. En in Vlaardingen was de vraag op het stembiljet: „Bent u voor of tegen de invoering van een referendum in Vlaardingen?” 73,7 procent kruiste het eerste vakje aan.

Het was de tijd dat democratische vernieuwing hoog op de agenda stond. De opkomst bij verkiezingen was sterk teruggelopen, men vreesde voor de teloorgang van de democratie. Burgers moesten meer betrokken worden bij bestuur, maar hoe? Het referendum bood uitkomst.

Overal in Nederland stonden gemeentes te springen ermee te experimenteren. Politicoloog Joop van Holsteyn herinnert zich hoe ze in Leiden per se een referendum wilden organiseren, en pas daarna over het onderwerp nadachten. „De naïeve gedachte toen was dat je door flink wat referenda te organiseren de burger wel warm kon krijgen voor de democratie.”

Zo gemakkelijk bleek het niet. Alleen al dat eerste Leidse referendum, over de sluitingstijden van cafés, liep niet helemaal zoals gehoopt. Met 46,7 procent opkomst bleef de gedroomde democratische hoogmis uit. En hoewel bewoners in de binnenstad, het gebied waarover het referendum ging, in grote meerderheid vóór het vrijgeven van de sluitingstijden kozen, stemden de buitenwijken nog massaler tegen. Met een nipte meerderheid van 51 procent won dat laatste kamp. Twee jaar later werd de beslissing alweer teruggedraaid.

Kermisreferenda

Al vóór de invoering van het kiesrecht was er die drang om te referenderen. Waar ze het idee vandaan haalden, dat kan Koen van der Krieken, die aan de Universiteit Tilburg promoveert op het lokale referendum, niet precies zeggen. Maar in 1906 begon Hillegom er zomaar mee. Er was een storm van protest opgestoken toen de overheid het plan had opgevat de kermis te vervangen door een gesubsidieerd volksfeest. Men besloot de keuze aan de bevolking voor te leggen, die ruim vóór een volksfeest stemde. De oplossing was uiteindelijk misschien nog wel Hollandser dan de kwestie zelf: de kermis bleef behouden en werd aangevuld met een volksfeest.

„Een beweging tot afschaffing der kermis heeft dus voor (sic) resultaat…. twee kermissen”, schreef Het Volk, over deze „demokratische nieuwigheid”. De landelijke overheid was er ongelukkig mee: na een tweede referendum in Naarden, wederom over de kermis, werd een derde kermis-referendum in Almelo van hogerhand verboden. Het duurde tot de jaren zeventig voor gemeentes er weer, mondjesmaat en op eigen initiatief, mee begonnen. En het bleef tot in de jaren negentig schuren tussen gemeentes die een referendum wilden houden en de landelijke overheid. In 1997 kwam Amsterdam nog in een hoogoplopend conflict met minister van Binnenlandse Zaken Hans Dijkstal, over een referendum over IJburg. Pas toen de opkomstdrempel werd verhoogd, mocht het van de minister doorgaan – een drempel die overigens niet gehaald werd, waardoor het referendum ongeldig werd verklaard. Pas in 1997 kwam de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) met een modelverordening voor gemeentes: een soort blauwdruk voor het organiseren van een ordelijk referendum.

Je zou het zowel de kracht als de zwakte van het Nederlandse referendum kunnen noemen: ze vonden vaak relatief spontaan plaats, op eigen initiatief, soms zonder toestemming en lang zonder enige landelijke sturing. „Dat zegt wel iets over de tweeslachtigheid die er altijd heeft geheerst”, denkt politicoloog Martin Rosema. „Enerzijds was er de sterke wens om referenda te organiseren, maar tegelijkertijd was het draagvlak ook weer niet zo groot dat het wettelijk verankerd werd.” Lachend voegt hij eraan toe: „Een soort gedoogconstructie.”

Schaf het referendum niet af, betogen achttien wetenschappers

Referenderen in Nederland, dat ging vaak wat houtje-touwtje, onhandig, vol staatsrechtelijke losse draadjes en zonder veel landelijke steun. „Dat is wel echt een belangrijk verschil met de landen om ons heen”, zegt Van der Krieken. „Wij hebben ervoor gekozen om het niet formeel wettelijk vast te leggen: het verschilt hier per gemeente of er een referendum kan plaatsvinden en hoe dat georganiseerd moet worden. Daar is Nederland echt uitzonderlijk in.” Nog altijd hangt het maar net van de gemeente af of er raadplegende, raadgevende of helemaal geen referenda gehouden kunnen worden.

Het maakt dat referenda nog steeds niet altijd soepel verlopen. De vraagstelling laat nog weleens te wensen over. De gemeenteraad begrijpt de eigen referendumverordening soms niet helemaal. En van de eigen ervaringen leren doet men ook niet altijd. Dat merkte politicoloog Joop van Holsteyn bijvoorbeeld toen zijn hulp vorig jaar werd ingeschakeld voor een referendum in Haarlem. „Die dachten dat ze voor het eerst een referendum organiseerden, maar toevallig wist ik nog dat er daar meer dan 25 jaar eerder ook al een was geweest.”

Net een lawine

In Haarlem was het in 2016 oppositiepartij VVD die een referendum wilde, over een plan het parkeerbeleid te veranderen. De partij was fel tegen dat beleid, maar de gemeenteraad blokkeerde een referendumvoorstel van de partij. En dus was er een groep burgers nodig, die volgens boze tongen door de VVD werd gemobiliseerd. 1.500 mensen tekenden, waarna tijdens het referendum 85 procent van de kiezers zich tegen de nieuwe parkeerplannen keerde. De opkomst van 18 procent was echter ruim onder de gestelde kiesdrempel van 30 procent, zodat de raad een streep door de uitslag haalde.

Politicoloog Philip van Praag herinnert zich nog goed hoe zuur de ambtenaar die hij sprak in aanloop naar het referendum over IJburg in Amsterdam keek. En wat hij zei: „Zo’n referendum is net een lawine. Met pech word je meegesleurd, met geluk raast-ie langs je heen.” Bestuurders en referenda zijn in Nederland nooit een gelukkige combinatie geweest, denkt hij. „In de jaren zeventig gebruikten lokale overheden ze vooral als middel om hun verzet tegen herindelingen kracht bij te zetten. Dat vond men nog wel prima. Maar in de jaren negentig kwamen ze al snel tot de ontdekking dat burgers steeds ingingen tegen beslissingen die door de raad juist met unanieme steun waren aangenomen! Toen nam het enthousiasme snel af.”

Zelf gelooft hij wel sterk dat het referendum een belangrijke rol kan spelen in het maatschappelijke debat. „Ik zie echt een duidelijk verschil tussen de metrolijn die er in de jaren zeventig doorheen werd gedrukt en die tot massale rellen leidde, en de aanleg van IJburg, waarover een referendum werd georganiseerd. Iedereen had het over dat plan, bij de bakker, in de tram. Daarover is daarna nooit meer gedoe geweest.”

Van der Krieken, die voor zijn proefschrift dat later dit jaar verschijnt 210 lokale referenda bekeek, constateert dat de gemeenteraad de uitslag van een referendum in zeker 70 procent van de gevallen overnam. „Ook al is het maar een advies, je ziet dat het echt serieus wordt genomen.” Van der Krieken maakt wel onderscheid tussen het overnemen van de uitslag en het uiteindelijke resultaat, dat soms een stuk lastiger te meten is. Neem het referendum over de herbouw van de zogeheten Donjon, een Middeleeuwse toren in Nijmegen. In 2006 stemde een ruime meerderheid van 60 procent vóór herbouw en ook de gemeente zag het na die uitslag zitten. Maar de crisis, die grote bouwprojecten onaantrekkelijk maakte, gooide roet in het eten. Twaalf jaar na dato staat er nog altijd geen donjon en verscheurt het debat de stad nog altijd.

Aanleg van een lightrail

Referenderen kun je leren, luidt een onder politicologen veelgebruikt adagium. Meer ervaring zou dus moeten leiden tot „betere” referenda. Maar de informatie-uitwisseling tussen gemeentes is gebrekkig, vindt Rosema. „Je zou verwachten dat er na zoveel referenda inmiddels wel een zekere basiskennis is. Maar soms heb je het idee dat elke gemeente weer helemaal opnieuw begint.”

Toch worden sommige gemeentes er wel beter in, merkte Van Holsteyn. Zestien jaar na het „mislukte” sluitingstijden-referendum was hij weer betrokken bij een ander referendum in Leiden, over de aanleg van een lightrail. Over de vraagstelling en de campagne werd een stuk beter nagedacht. „De opkomst was een stuk hoger en het leverde een serieus debat op.” Hij bedoelt maar: „Het gaat met vallen en opstaan. Maar grote ongelukken zijn er ook nooit geweest, dus in die zin is het lokale referendum in Nederland wel een succes.”

Ook Van Praag ziet dat gemeentes leren van eerdere referendumervaringen. Bijvoorbeeld in Amsterdam, waar politici zich na het voor hen dramatisch verlopen referendum over de vorming van een stadsprovincie (93 procent stemde tegen) achter de oren krabden. Van Praag: „Ze hadden het gesprek totaal uit handen gegeven. Na die uitslag dacht toenmalig PvdA-fractievoorzitter Eberhard van der Laan: dit nooit weer. Bij het volgende referendum over IJburg ging de gemeente zelf veel meer campagne voeren.”

Lees ook: Referendum toont zwakke plek Rutte III

Opkomstdrempel

Betekent het eind van het raadgevend referendum ook dat lokale referenda zullen stoppen? Van Praag is in elk geval bang dat het lokale bestuurders „op ideeën zal brengen”. Ook Boogers vreest daarvoor. „Er zijn dan wel verordeningen, maar uiteindelijk beslist de gemeenteraad en die kan zomaar beïnvloed worden door de landelijke discussie.”

Het kabinet zegt ondertussen de lokale democratie te willen versterken, en ook Ollongren benadrukte vorige week dat Nederland „toch nog steeds de mogelijkheid van lokale referenda kent”.

Past een lokaal referendum dan wellicht beter bij Nederland dan een landelijk? Boogers, resoluut: „Onzin. Een referendum is een referendum.” Juist de lokale ervaringen zouden de landelijke politiek ervan hebben moeten weerhouden het raadgevend referendum nu alweer af te schaffen, vindt politicoloog Marcel Boogers. „Dat ene landelijke referendum kan op geen enkele manier symbool staan voor de praktijk die we op lokaal niveau al een tijd hebben. Men lijkt niet eens de moeite te hebben gedaan van die ervaringen te leren. Bijvoorbeeld die rare opkomstdrempel: daarvan hebben tal van lokale referenda al laten zien dat het niet werkt.” Daarbij sluit Rosema zich aan: met een opkomstdrempel geef je een verkeerde prikkel en ontmoedig je volgens hem mensen juist. Verder denkt hij dat er een belangrijke les te trekken valt uit het lokale referendum, namelijk bij subsidies, die bij sommige lokale referenda ook worden verdeeld. „In plaats van ‘wie het eerst komt’, kozen die gemeentes al snel ook voor een inhoudelijke toets, door een onafhankelijke commissie. Dat blijft subjectief, maar je voorkomt subsidies voor wc-papier, zoals bij het Oekraïne-referendum.” Bij dat referendum werd (onder meer) bijna 50.000 euro subsidie verstrekt aan een bedrijf dat wc-rollen met daarop gedrukte tegenargumenten wilde verspreiden.

Boogers is de eerste om toe te geven dat het lokaal ook niet altijd goed is gegaan, of dat het referendum niet altijd het geëigende middel is. Maar gemeentes kunnen er beter in worden. „Neem Groningen, waar de plannen voor de herinrichting van de Grote Markt twee keer aan de bevolking zijn voorgelegd. De eerste keer stond de gemeente daar arrogant en regentesk in – en stemde de bevolking massaal tegen. De tweede keer begon de gemeente veel eerder met het creëren van draagvlak. En ze voerde een actieve pro-campagne. Toen stemden de burgers wél in.” Het sluit aan bij Boogers’ uitgangspunt: het beste referendum is een referendum dat niet gehouden hoeft te worden. „Alleen al de dreiging van een referendum zorgt dat bestuurders beter nadenken over het draagvlak. Juist ook in onze consensusdemocratie is het als aanvulling een goede stok achter de deur.”

Een overzicht van alle lokale referenda

    • Clara van de Wiel