Opinie

Bekostiging van de universiteiten moet op de schop

Onderwijsblog Reken de universiteit minder af op studentenaantallen en diploma’s. Daar zijn wel prestatieafspraken voor nodig, schrijft Frans van Vught.

ANP XTRA Lex van Lieshout

Door Frans van Vught

De discussie over de bekostiging van universiteiten zwelt aan. In deze krant verschenen kritische stukken over doorgeslagen rendementsbesturing en onacceptabele werkdruk. Het Rathenau-instituut rapporteert over de perverse effecten van de ‘matching’ van Europese onderzoeksubsidies. De Rekenkamer toont aan dat de studiekeuzemiddelen – anders dan is afgesproken – niet worden besteed aan de verbetering van onderwijs. Kortom, een herbezinning van het bekostigingsregime van het hoger onderwijs lijkt nodig.

Het huidige universitaire onderwijsbekostigingsmodel heeft zijn historische wortels in het Plaatsen-Geld-Model (PGM, 1983), een verdeelmodel waarin de bekostiging werd gekoppeld aan de onderwijsvraag. In de loop van de jaren negentig is daar de gerealiseerde ‘output’ in termen van behaalde diploma’s als bekostigingsvariabele bijgekomen. Sindsdien ontvangen universiteiten voor hun onderwijs, naast een vast bedrag (de ‘vaste voet’), een variabel bedrag dat afhangt van a) het aantal ingeschreven studenten bij de diverse opleidingen (bachelors en masters) binnen de nominale studieduur (de duur van de opleiding zonder vertraging) en b) het aantal uitgegeven bachelor- en masterdiploma’s.

Het totale bedrag (vast en variabel) wordt ontvangen als lumpsum. Dat betekent dat de universiteiten zelf kunnen bepalen hoe ze het geld willen uitgeven. Naast deze lumpsum konden gedurende de afgelopen jaren (2012-2017) in het kader van een beleidsexperiment nog extra middelen worden verworven via de zogenoemde prestatieafspraken die de overheid met individuele instellingen maakte.

Het onderwijsverdeelmodel bevat duidelijke prikkels: hoe meer studenten instromen (relatief ten opzichte van andere instellingen), en hoe meer en hoe sneller wordt gestudeerd, hoe hoger het bekostigingsniveau. Omdat het verdeelmodel het grootste deel van de totale onderwijsbekostiging beslaat (70 procent), worden universiteiten gestimuleerd om zowel te proberen te groeien in studentenaantallen als om studenten efficiënt (binnen de nominale studieduur) te laten studeren. Voor een kleiner deel (7 procent) werden instellingen in het experiment ‘prestatieafspraken’ uitgenodigd hun eigen doelstellingen te formuleren en die in een contract met de overheid vast te leggen. De overige elementen van het totale onderwijsbekostigingsregime zijn de vaste voeten en toeslagen. Overigens is ook het niveau van de onderzoeksbekostiging van de universiteiten voor een deel afhankelijk van gerealiseerde diploma’s en promoties, en wel voor 35 procent.

Reputatierace

We zien nu zowel positieve als negatieve effecten van deze bekostiging. Sinds 1985 is in de Nederlandse universiteiten het aantal eerstejaars met 130 procent gestegen en het aantal studenten met 50 procent; het aantal diploma’s is sterk gegroeid en de gemiddelde studieduur is korter geworden. Daarnaast heeft de evaluatie van het experiment met de prestatieafspraken laten zien dat als resultaat daarvan sprake is van een aantoonbaar grotere tevredenheid onder studenten, beter opgeleide docenten, minder studie-uitval en een hogere onderwijskwaliteit.
Maar, zo blijkt uit de huidige discussie, er zijn ook negatieve effecten: de opleidingen zijn schoolser geworden, de collegezalen zitten overvol, het aantal (bekostigde) buitenlandse studenten stijgt, de werkdruk onder docenten is extreem. En de bekostiging per student is gedaald: de rijksbijdrage heeft geen gelijke tred gehouden met het groeiend aantal studenten. Een herijking van het bekostigingsregime is op z’n plaats.

De bestuurders van universiteiten en hogescholen tonen zich gevoelig voor de prikkels in het bekostigingsmodel. Voor hen is het een rationale keuze om de instroom van studenten (inclusief buitenlandse studenten) en de uitstroom van diploma’s te maximaliseren, alsmede de vertraging in de studieduur te minimaliseren. Daarnaast voelen zij zich veelal gedwongen om, gezien de grote aantallen studenten, de opleidingen zo efficiënt mogelijk in te richten. Voor de universiteiten geldt dat slechts op deze wijze er voldoende geld kan worden vrijgemaakt voor onderzoek (inclusief voor de ‘matching’ van Europese onderzoeksmiddelen). Daarvoor geldt weer dat de resultaten daarvan (publicaties, citaties, etc.) van doorslaggevende betekenis zijn voor de (internationale) reputatie van de instelling. De universiteiten bevinden zich in een spiraal van een alsmaar grotere behoefte aan financiële middelen ten behoeve van een almaar sneller gaande wereldwijde ‘reputatierace’, met name op het onderzoeksterrein.

Missiebekostiging

Kan deze spiraal worden doorbroken? Het antwoord op deze vraag is: ja. Maar dan dient het aandeel van het variabele bekostigingsmodel in de totale onderwijsbekostiging van universiteiten te worden verkleind. De perverse effecten van het verdeelmodel, met zijn nadruk op input- en outputaantallen alsmede efficiëntie, kunnen worden vermeden door instellingen voor een deel van hun bekostiging in de gelegenheid te stellen om met de overheid op individuele basis een afspraak te maken over de grotendeels zelf te kiezen nagestreefde resultaten. Dit zou een vorm van ‘missiebekostiging’ zijn, zoals destijds voorgesteld door de geprezen commissie-Veerman.

Zo’n missiebekostiging kan worden uitgewerkt in de ‘kwaliteitsafspraken’ die in het huidige regeerakkoord als nieuwe beleidsinstrumenten zijn aangekondigd. Indien de bijdrage aan de totale bekostiging van een universiteit of hogeschool voor een gedeelte wordt bepaald door de doelstellingen die de instelling zelf in overleg met haar partners en cliënten formuleert, zal de neiging om het budget te maximaliseren door te reageren op de prikkels in het verdeelmodel afnemen, met minder negatieve effecten als gevolg. Het antwoord moet dus worden gezocht in het vormgeven aan de voorgenomen ‘kwaliteitsafspraken’.

Een eigen profiel

In tegenstelling tot wat sommige instellingsbestuurders weleens beweren, zijn de kwaliteitsafspraken dus niet het probleem, maar juist de oplossing. Instellingsbestuurders die af willen van doorgeslagen rendementsbesturing en een allesbepalende nadruk op efficiëntie zouden ruimte moeten willen scheppen voor de eigen ambities en doelstellingen van de instelling, en daarover met de minister afspraken moeten willen maken, inclusief afspraken over maximale aantallen studenten voor bepaalde opleidingen. Door de kwaliteitsafspraken voor een substantieel deel (bijvoorbeeld voor ten minste 10 procent) mede het bekostigingsniveau van een instelling te laten bepalen, krijgt zo’n instelling de ruimte om (in overleg met partners en cliënten) het eigen instellingsprofiel te formuleren en na te streven.

Voor de minister resteert dan de (cruciale) taak om de belangen van het totale stelsel te bewaken en te behartigen, zoals de toegankelijkheid, de kwaliteit, en (jazeker: ook) de maatschappelijke betekenis en de doelmatigheid ervan. Haar verantwoordelijkheid is het om zich ervan te vergewissen dat, met de gehele verzameling van individuele afspraken met de instellingen, het hogeronderwijsstelsel als zodanig zo goed blijft als het gedurende de laatste jaren is geworden.
Frans van Vught was voorzitter van de Reviewcommissie voor de prestatieafspraken (2012-2017). Voorheen was hij onder meer rector magnificus en voorzitter van de Universiteit Twente.