Wietstudies – welke uitkomst wilt u hebben?

Legale wietteelt

Manipuleerde het ministerie onderzoek om wietteelt illegaal te houden? Terugblik op vier jaar waarin politiek en wetenschap verstrengeld raakten. Woensdag praat de Kamer over proeven met regulering.

Het is een bijzonder moment voor de Utrechtse wethouder Victor Everhardt. Een grote zaal in hartje Utrecht, 31 januari 2014, loopt vol met lokale gezagsdragers. VVD-coryfee Frits Bolkestein is er, burgemeesters en wethouders van 35 gemeenten tekenen een manifest. Ze willen de tot dan illegale wietteelt toestaan, zodat coffeeshops legaal bevoorraad kunnen worden.

„We waren bondgenoten”, herinnert D66’er Everhardt zich, die dan al vier jaar pleit voor experimenten met wietteelt. „Allemaal bestuurders die iets hadden van: het moet anders.” Ook burgemeesters Paul Depla (Heerlen, PvdA) en Rob van Gijzel (Eindhoven, PvdA) waren er en kregen het opwindende gevoel dat er schot in de zaak zit.

Sinds 2010, toen Depla in Heerlen begon, rolt hij voortdurend hennepplantages op, en de ring van criminaliteit eromheen. Alleen als de staat de wietmarkt overneemt en reguleert, ontdekt hij, valt die criminaliteit terug te dringen. Het manifest van de 35 gemeenten zou dat dichterbij brengen.

Eén party pooper verpest het feestje echter: Ivo Opstelten. Het manifest gaat lijnrecht in tegen zijn beleid als minister van Veiligheid en Justitie. Opstelten reageert tegenover de NOS meteen op de zogenoemde wiettop. „Ook al gaan ze daar tien manifesten over organiseren”, zegt Opstelten, „mijn antwoord is vol overtuiging: nee.”

Legalisering geeft niet alleen het verkeerde signaal dat het gebruik van cannabis deugt, zegt de minister. Het kan volgens hem ook internationaal-juridisch niet. Relevante internationale verdragen, zoals het VN-drugsverdrag uit 1961 en het verdrag tegen sluikhandel in 1988, maken dat onmogelijk, zegt de minister. Opstelten botst daarover meermalen met de Tweede Kamer, die dat niet van hem wil aannemen. Daarom laat Opstelten in 2013 via het WODC, het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie, bekijken wie er gelijk heeft. Het WODC besteedt de opdracht uit aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Hoogleraar strafrecht Piet Hein van Kempen gaat het onderzoek uitvoeren.

Wantrouwen

Het tv-programma Nieuwsuur berichtte twee weken geleden over dit onderzoek. „Er zit sturing op”, stelden de programmamakers vast. De minister bemoeide zich persoonlijk met de vraagstelling, blijkt uit e-mails die het programma toont. En de onderzoeksvraag leek sterk op die van een studie uit 2005 door het Asser Instituut in Den Haag, een onafhankelijk onderzoekscentrum voor internationaal privaat en publiek recht. Dit instituut concludeerde dat internationale verdragen geen ruimte geven voor legalisering van wietteelt.

„Ik weet natuurlijk niet wat er bij Justitie achter de schermen speelde”, blikt hoogleraar Van Kempen terug. „Dat was voor mij niet belangrijk.” In slechts twee vragen was hij geïnteresseerd. „Is de onderzoeksvraag relevant en zinvol? En kunnen we die vraag in alle vrijheid beantwoorden? Het antwoord op beide vragen was volmondig ‘ja’.”

De opdracht wekt geen wantrouwen bij Van Kempen. „Het was precies de vraag waarover de Tweede Kamer met de minister had gebakkeleid: laten VN-drugsverdragen – en in de marge een relevant EU-verdrag – ruimte voor de regulering van cannabis?”

Dat het Asser Instituut negen jaar eerder, in 2005, dezelfde vraag had moeten beantwoorden, vond Van Kempen geen probleem. „We moesten namelijk ook nog iets anders onderzoeken”, zegt hij. „We moesten alle argumenten op een rijtje zetten van gemeenten die pleitten voor regulering van cannabis, en van staten die de regulering al ingevoerd hadden, zoals sommige Amerikaanse staten en Uruguay. Al die argumenten moesten we toetsen aan de VN-verdragen.”

Letterlijk luidt de opdracht van het Radboud-onderzoek: „In hoeverre zijn de gemeentelijke argumenten en plannen en buitenlandse initiatieven betreffende het legaliseren, decriminaliseren, beleidsmatig gedogen en/of anderszins reguleren van cannabisteelt verenigbaar met het geldende daarvoor relevante internationale recht zoals dit blijkt uit de VN-drugsverdragen en het Europees recht?”

Druk opgevoerd

Peter Tak, emeritus hoogleraar strafrechtsvergelijking, is lid van de commissie die het onderzoek van Van Kempen begeleidt. Tegen Nieuwsuur zei hij dat hij „merkte dat de druk opgevoerd werd” door de beleidsambtenaren in de commissie om naar een bepaalde conclusie toe te werken. Van Kempen bestrijdt dat. Hij heeft van zulke druk niets gemerkt, zegt hij. „Wij hebben ons werk in alle vrijheid gedaan. Anders hadden we de opdracht nooit afgemaakt.”

Tijdens hun zoektocht in 2013 en 2014 doen Van Kempen en zijn collega Masha Fedorova een ontdekking. Ze stuiten op een brief van de president van Uruguay. „Die claimde”, vertelt Van Kempen, „dat de regulering van cannabis 80 levens had gered, bijvoorbeeld door minder drugsdoden als gevolg van bende-geweld.”

Van Kempen vindt dit essentieel, omdat het onderwerp raakt aan een van zijn specialismen: mensenrechtenverdragen. Die verdragen verankeren de plicht van overheden om te zorgen voor een veilig en gezond leven van hun onderdanen.

De presidentiële brief leidt tot het inzicht, zegt Van Kempen, „dat je ook vanuit mensenrechten naar wietteelt kunt kijken, en niet louter vanuit de plicht tot drugsbestrijding in VN-verdragen. Daar staat het recht op leven en gezondheid centraal”.

Maar als het 275 pagina’s dikke rapport van Van Kempen en Fedorova in maart 2014 uitkomt, gaat de conclusie geheel voorbij aan de mensenrechten. Nee, VN-drugsverdragen laten geen énkele ruimte voor gereguleerde wietteelt – en sterker, ook niet voor de bestaande coffeeshops. Dat geldt eveneens voor de gemeentelijke initiatieven. Landen die wel ruimte bieden, zoals Uruguay, schenden de drugsverdragen.

Wel merken beide onderzoekers in de inleiding op dat een ander toetsingskader – dat van mensenrechtenverdragen – mogelijk tot een andere uitkomst leidt. Maar daar hebben Kamer en minister niet om gevraagd. „Dit betekent dat wij niet ingaan op de vraag of cannabisgebruik wel of geen bescherming kan vinden onder fundamentele vrijheidsrechten”, schrijven Van Kempen en Fedorova. Als een van die vrijheidsrechten noemen de onderzoekers „het recht op gezondheid”.

In de reacties op het rapport blijft de kanttekening onopgemerkt. Opstelten en zijn ambtenaren omarmen de conclusie. De Radboudstudie ondersteunt het beleid, schrijft de minister de Tweede Kamer.

De ‘club van 35’ die strijdt voor regulering van cannabis baalt. De bestuurders denken na over een tegenoffensief. De Utrechtse wethouder Everhardt: „In de Haagse werkelijkheid kregen ze door dat rapport het idee: zie je wel, het kan niet.”

Het land in

Van Kempen en zijn collega gaan het land in met hun onderzoek. Ze houden overal lezingen, ook in Nijmegen. Burgemeester Depla van Heerlen en wethouder Everhardt horen ervan en regelen een ontmoeting. Met Van Kempen bespreken ze de mogelijkheid van een nieuw onderzoek. Depla: „Van Kempen gaf aan dat hij in zijn conclusies van zijn eerdere onderzoek beperkt was tot de toetsing aan VN-verdragen. Toen hebben wij gezegd: welke wetenschappelijke vraag zou u hierover dan zelf willen stellen?”

Van Kempen: „Dat was de vraag naar de toetsing aan mensenrechtenverdragen. Maar ik waarschuwde wel dat ik absoluut niet wist wat die toetsing zou opleveren. Dit was heel nieuw terrein.”

De meest betrokken gemeentes, waaronder Heerlen en Utrecht, wagen het erop. Burgemeester Depla laat zich mede leiden door de rechtszaak van milieu-beweging Urgenda. Die wint in juni 2015 op grond van dezelfde mensenrechtenverdragen een zaak tegen de Nederlandse Staat over klimaatverandering.

De gemeenten schrapen zo’n 30.000 euro bij elkaar, vertelt Depla, voor onderzoek bij de Radboud Universiteit. „Dat was geen kwestie van: u vraagt, wij draaien”, zegt Van Kempen. „Wij zagen het als logisch vervolg op ons eerdere onderzoek, met een totaal andere invalshoek.”

In 2016 brengen Van Kempen en Fedorova hun tweede rapport uit. Hun conclusie: ja, mensenrechtenverdragen als het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens geven ruimte voor regulering van cannabis. En, belangrijker: ja, die verdragen gaan boven VN- en EU-drugsverdragen. Relevante kanttekening: bij de toepassing van de mensenrechtenverdragen, moet de staat zo min mogelijk schade toebrengen aan de werking van de drugsverdragen.

De club van 35 is blij. Everhardt, Depla en andere bestuurders kunnen het rapport gebruiken in hun lobby om gemeenten te laten experimenteren met wietteelt. Maar van een doorbraak is nog geen sprake, beseffen ze. „Door dat tweede rapport werd het debat in Den Haag niet opengebroken”, zegt Everhardt. „Daar werd gedacht: dit is een rapport dat is betaald en gestuurd vanuit de gemeenten.” Bovendien gaf de Radboud-studie de staat nog steeds een hoofdrol in het drugsbeleid.

Depla, Everhardt en andere voorvechters van de legalisering beseffen dat meer actie nodig is. Twee lobbyroutes worden gekozen. De bestuurders betrekken de Vereniging van Nederlandse Gemeenten bij hun pogingen het beleid te liberaliseren. Deze VNG geldt vanouds als een machtig CDA- en PvdA-bolwerk en kan helpen bij de verbreding en versterking van de lobby. De inzet: de alledaagse praktijk rond wietteelt en de overlast ervan centraal stellen, en partijpolitiek op een zijspoor te rangeren.

Burgemeesters uit het zuiden worden benaderd. Elly Blanksma van Helmond (oud-Kamerlid CDA) treedt toe tot een VNG-stuurgroep die de toekomst van het cannabisbeleid onderzoekt. Anton Ederveen (CDA, Valkenswaard) en Jacques Niederer ( VVD, Roosendaal) doen mee. Voorzitter wordt burgemeester Bernt Schneiders (PvdA, Haarlem), tevens voorzitter van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Als tweede lobbymiddel worden VVD-fractievoorzitters in de grotere Brabantse gemeenten met veel drugsproblematiek benaderd. Die kunnen druk helpen uitoefenen op de commissie die het verkiezingsprogramma van de VVD gaat schrijven.

Na alle discussies zou ik zeggen: nu heel snel aan de wietteelt

‘Slimmer’ beleid

Tweede Kamer loopt het debat over de regulering van wiet nog stroef. De Raad van State kraakt in 2015 een wetsvoorstel van D66 voor regulering van wietteelt af. Het jaar daarop brengt beter nieuws voor de club van 35. De VNG-stuurgroep blijkt haar werk goed te hebben gedaan. Op het jaarcongres van de gemeentenkoepel, met veel leden van CDA- en VVD-huize, stemt een overgrote meerderheid van de gemeenten in met experimenten om het wietbeleid te reguleren. Ook op andere vlakken is er succes. Een paar maanden later komt het verkiezingsprogramma van de VVD uit, dat het beleid rond softdrugs „slimmer” wil reguleren – een afscheid van de strakke lijn-Opstelten.

D66 doet intussen succesvol lobbywerk in de Kamer. In februari 2017 neemt een nipte meerderheid (77 tegen 72 stemmen) een vernieuwde initiatiefwet van Vera Bergkamp aan. Het gaat om een ‘gesloten coffeeshopsysteem’ – met gecontroleerde aanvoer – waarin wietteelt wordt gedoogd. Zowel in de parlementaire discussie als in de Memorie van Toelichting van de initiatiefwet wordt vaak verwezen naar de beide onderzoeken van de Radboud Universiteit.

Bergkamp: „Dat tweede rapport van Van Kempen was voor mij heel belangrijk. Daarin waren de voorwaarden voor regulering uitvoerig wetenschappelijk onderbouwd. Maar het gaat ook gewoon om politieke wil bij andere partijen. Ik kreeg de PvdA mee, en het rechtse VNL.”

Bij de onderhandelingen voor het nieuwe kabinet blijkt regulering van wietteelt controversieel. Pas na uitvoerige gesprekken tussen CDA en D66 komt in het regeerakkoord dat een aantal gemeenten ermee mag experimenteren. Depla, inmiddels burgemeester in Breda, juicht. „Het nieuws over de experimenten gaf me echt een gevoel van: wauw!”

De redactie van Nieuwsuur gaf hem twee weken geleden gelegenheid terug te kijken op een roerige periode. Depla ging vol in de aanval tegen het ministerie van Justitie. Dat had „vals spel gespeeld” door onderzoek als dat van de Radboud Universiteit te manipuleren. Maar had hij zelf ook geen onderzoek ingestoken bij Radboud? Depla: „Nee, want we lieten aan de onderzoeker zelf over welke vraag hij wilde beantwoorden. Welk antwoord er zou komen, was absoluut onzeker.”

Van Kempen is niet blij na de uitzending van Nieuwsuur. In de publiciteit na de uitzending werd zijn onderzoek volgens hem op één hoop gegooid met heel ander WODC-onderzoek, waar iets mee aan de hand zou zijn. „Daar had onze studie niets mee te maken. Ongelukkig allemaal!”

Deze woensdag buigt de Tweede Kamer zich de experimenten met door gemeenten gereguleerd coffeeshopbeleid. Vera Bergkamp. „Na alle discussies zou ik zeggen: nu heel snel aan de wietteelt.”

Update (19 december 2017): In een eerdere versie van dit stuk stond dat hoogleraar Van Kempen de reputatie van zijn onderzoek uit 2014 beschadigd achtte door het televisieprogramma Nieuwsuur. Dat klopt niet. Hij is alleen ongelukkig met publicaties in andere media op basis van de Nieuwsuur-uitzending. Daarin werd volgens hem zijn onderzoek uit 2014 op één hoop gegooid met een mogelijk politiek beinvloed onderzoek van het WODC. Hierboven is dat aangepast.