‘Manipulatie onderzoek is gebruikelijk’

Onderzoeksinstituut WODC

De top van het ministerie van Justitie en Veiligheid liet ‘onafhankelijke’ rapporten aanpassen over het coffeeshopbeleid. De neiging tot controle is er groot.

Toenmalig minister van Justitie Piet Hein Donner (CDA) en burgemeester Ivo Opstelten (VVD) inspecteren een ontmantelde hennepkwekerij in een Rotterdamse bovenwoning, 2006. Foto Maarten Hartman

Onafhankelijk, maar in een „constructieve relatie” met het ministerie van Justitie en Veiligheid. Zo beschrijft het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatie Centrum (WODC) haar eigen rol. Het instituut van het ministerie doet onderzoek naar effecten van beleid en geeft beleidsadvies. Zónder invloed van ambtenaren en bewindspersonen, zegt het protocol. Zij mogen niet meeschrijven aan formuleringen en conclusies.

Dat gebeurde wel. Woensdag berichtte Nieuwsuur dat de top van het ministerie, onder wie toenmalig minister Ivo Opstelten (VVD), in 2013 en 2014 WODC-onderzoeken naar haar eigen softdrugsbeleid heeft gemanipuleerd. De conclusies waren onwenselijk. Het repressieve coffeeshopbeleid van het kabinet zou weinig problemen oplossen: onder meer omdat er weinig problemen met overlast waren.

Minister Grapperhaus (Justitie, CDA) heeft een extern onderzoek naar de uitvoering van de onderzoeken aangekondigd.

Nieuw is dit soort manipulatie van onderzoeken niet. In 2015 schreef NRC al dat „in de wereld van het onderzoek naar wiet verdraaiing van feiten eerder regel dan uitzondering is”. Wel nieuw is dat een klokkenluider die binnen het ministerie aan de bel trok, niet gehoord werd. En dat Opstelten zélf „sturing” gaf aan een onderzoek naar gereguleerde wietteelt.

Niemand wil werk kwijtraken

Ambtelijke beïnvloeding van WODC-onderzoek is gebruikelijk, zeggen drie anonieme, juridische onderzoekers die NRC onder meer sprak tijdens een rondgang. Ze willen niet met hun naam in de krant: „de sector” van juridische onderzoeksbureaus die in opdracht van Justitie en Veiligheid onderzoek doen, is klein. Niemand wil werk kwijtraken of mislopen door gevoelige uitlatingen in de media.

Deze onderzoekers zeggen: de verwevenheid van ambtenarij en onafhankelijk onderzoek is groter dan vaak wordt gedacht. Dat ambtenaren meeschrijven aan onderzoeksopdrachten en in begeleidende commissies zitten, vinden ze op zich niet raar: zij zijn meestal immers de opdrachtgever.

Waar het om gaat, is de inhoud van het onderzoek zelf, zeggen de onderzoekers. Dáár zit het probleem als ambtenaren onwelgevallige conclusies herschrijven. Het raakt de inhoud van rapporten, en kan daarmee gevolgen hebben voor het politieke debat en het beleid zelf.

„Dat de directeur van het WODC conclusies herschrijft vanwege druk uit de top van het ministerie, is heel opmerkelijk”, aldus een van de drie onderzoekers, die voorheen aan het ministerie was verbonden. „Dat kan echt niet.”

Politieke leiding

Hoe kon het misgaan? De positie van het WODC als onderdeel van het ministerie van Justitie en Veiligheid, is formeel niet anders dan die van bijvoorbeeld het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), dat onderdeel is van het ministerie van Volksgezondheid, of die van het Centraal Planbureau (CPB) dat hoort bij het ministerie van Economische Zaken.

Maar volgens betrokkenen verschilt de praktijk vanwege de ‘politieke’ leiding op Justitie en Veiligheid. De neiging van sterke bewindspersonen op dit ministerie tot controle en het onderdrukken van risico’s zou groter zijn. Daarbovenop gaat het bij „J en V” bijna per definitie om gevoelige zaken die de veiligheid van Nederland kunnen raken, of het veiligheidsgevoel van burgers, en daardoor politiek saillant zijn.

Bij het WODC speelt verder mee dat het instituut door de jaren dichterbij het ministerie is getrokken. Nauwere betrokkenheid van de top van het ministerie bij onderzoek was één van de doelen toen het WODC in 2001 en 2002 gereorganiseerd werd, blijkt onder meer uit jaarverslagen die het instituut publiceerde.

Zo is het WODC ook afhankelijker geworden van het ministerie: geld wordt vooral versterkt per onderzoeksopdracht, waardoor er minder geld en ruimte is voor onderzoeken uit eigen initiatief.

Ambtelijke invloed was voor de ervaren onderzoeker Wynsen Faber, die met zijn eigen onderzoeksbureau regelmatig in opdracht van het WODC werkte, reden om geen onderzoeken voor het WODC meer te doen. Te vaak maakte hij mee dat ambtenaren conclusies wilden veranderen, aanbevelingen aanpasten of een rapport überhaupt niet wilden publiceren.

Bijvoorbeeld in 2010, toen Fabers bureau in opdracht van het WODC onderzoek deed naar cybercrime en kinderporno. „Er ontstond discussie of het wel openbaar gemaakt mocht worden. Het ministerie vond de resultaten ongewenst.” Uiteindelijk publiceerde Faber het onderzoek wel.

Acquisitiefraude

Toen hij drie jaar later in directe opdracht van een beleidsafdeling van het ministerie van Justitie en Veiligheid onderzoek deed naar acquisitiefraude, merkte hij opnieuw tegenwerking.

Faber: „De publicatie werd tegengehouden door het ministerie. Tegelijkertijd lieten ze een ander onderzoeksbureau een vergelijkbaar onderzoek doen. Dat werd wel gepubliceerd, want hun resultaten waren minder gevoelig.”

Het indienen van een eerste versie van een onderzoek, levert altijd discussie op over de formuleringen, zegt een van de drie onderzoekers die voor meerdere ministeries heeft gewerkt. Ook Faber bevestigt dit: „Eerste versies van onderzoeken gaan altijd naar ambtenaren. Het verhaal is dat ze zich moeten voorbereiden op de consequenties van het rapport, maar vaak stellen ze aanpassingen voor.”

De beïnvloeding van (vermeend) onafhankelijk onderzoek wegens politieke wenselijkheid past in een trend, zegt Caspar van den Berg, die als hoogleraar bestuurskunde in Groningen onderzoek doet naar ambtelijke beïnvloeding. „Er is een toegenomen politieke onvoorspelbaarheid. Dat maakt dat ministers het gevoel hebben dat ze weinig grip hebben op wat naar buiten komt. De reflex is dat ze meer controle willen.”

Het is paradoxaal, zegt Van den Berg. „Er is een roep om meer transparantie, ook vanuit de overheid. Maar het gevolg is dat bewindspersonen zich kwetsbaar voelen en druk gaan uitoefenen op de uitkomsten van onderzoeken.” Hij noemt het een ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’: wat een risico is voor de minister, moet onderdrukt worden.

Gesloten cultuur

Op het ministerie van Justitie en Veiligheid ontstond een gesloten cultuur. Hierin probeerden ambtenaren de politiek daadkrachtige bewindspersonen Ivo Opstelten en Fred Teeven (allebei VVD) te beschermen tegen kritiek. De ambtelijke top werd politieker, ook omdat er minder juristen in zaten dan voorheen.

Hoogleraar bestuurskunde Van den Berg: „De cultuur is onder de nieuwe secretaris-generaal Siebe Riedstra wel verbeterd. Maar dit nieuws is zo’n fundamentele imagoschade. Ze zijn terug bij af.”

Een woordvoerder van het ministerie reageert: „Beleidsmedewerkers denken natuurlijk mee over de onderzoeksopdracht en waar het onderzoek over gaat. Maar niet over hoe het onderzoek gedaan moet worden, dat is aan de onderzoekers.” Verder doet het ministerie „geen uitspraken over individuele onderzoeken”. Ook wil de woordvoerder niet vooruitlopen op het externe onderzoek dat minister Grapperhaus donderdag heeft aangekondigd.