Opinie

May buigt mee, maar kan ook vallen

In de de aanloop naar Brexit zijn obstakels opgeruimd, maar juich niet te vroeg, waarschuwt . May’s zwakte in eigen kring bedreigt een akkoord.
Illustratie Petar Pismestrovic

‘Voldoende vooruitgang” – pas als de leiders van de 27 EU-landen op 14 december deze woorden hebben uitgesproken, kunnen de onderhandelingen over Brexit de volgende fase ingaan. De patstelling rond de financiële eindafrekening lijkt intussen doorbroken. Maar juich niet te vroeg! De kans op een chaotische Brexit is niet afgenomen.

In de eerste fase moesten drie kwesties worden geregeld. Welke rechten krijgen EU-burgers straks in het Verenigd Koninkrijk en andersom? Hoe betaalt Londen zijn lopende verplichtingen? En: wat te doen met de grens tussen (Brits) Noord-Ierland en de Europese lidstaat Ierland. Na Brexit verandert die grens immers in een ‘buitengrens’ van de Unie.

‘Fase 2’ gaat over de toekomstige betrekkingen: de handelsrelatie allereerst, maar ook over samenwerking tegen terreur en misdaad, bij wetenschappelijk onderzoek en diplomatie.

Belangrijkste twistpunt van de scheidingsprocedure was de Brexit-rekening. Theresa May’s jongste bod van zo’n 50 miljard euro zou voldoende moeten zijn om de onderhandelingen vlot te trekken. Maar Britse randvoorwaarden kunnen roet in het eten gooien. Invloedrijke Brexiteers als Boris Johnson en Liam Fox zien het als aanbetaling voor een toekomstig handelsakkoord. Zij willen vooraf duidelijkheid over wat ze voor dat bedrag krijgen. Ook zeggen ze dat het finale bedrag afhankelijk is van de definitieve vorm van het handelsakkoord. De 27 regeringsleiders zullen in december moeilijk genoegen kunnen nemen met deze Britse slag om de arm.

De EU heeft de sterkste kaarten, maar Brussel moet zijn hand niet overspelen

En dan de ‘kwestie Ierland’. Welk effect heeft zo’n nieuwe grens op het vredesproces en de handel op het eiland, waar sinds het Goede Vrijdag-akkoord van 1998 de grens tussen ‘Noord’ en ‘Zuid’ juist is weggepoetst? Daarover maken de Ieren zich – terecht – grote zorgen.

De Britten zeggen weliswaar dat ze geen nieuwe ‘harde’ grens willen. Maar ‘Brexit means Brexit’ en May heeft nu eenmaal beloofd het Verenigd Koninkrijk uit de Europese douane-unie en de interne markt te halen. Deze twee posities zijn simpelweg onverenigbaar.

Aparte status

Een oplossing zou zijn om de goederenhandel op het hele Ierse eiland een aparte status te geven. Maar dat is voor May politiek onmogelijk. Haar minderheidsregering is immers afhankelijk van de gedoogsteun van de DUP, een Noord-Ierse protestantse partij. Juist voor die partij, en voor veel Conservatieven, is het onacceptabel dat Brexit de band tussen Noord-Ierland en Groot-Brittannië zou verzwakken. Wie een oplossing heeft, mag het zeggen.

Het lijkt dus voor de hand te liggen om de Ierse kwestie zo veel mogelijk door te schuiven naar ‘fase 2’. Maar omdat Ierland geen speelbal wil zijn in de latere handelsbesprekingen, zet het nu de hakken in het zand om concessies van de Britten te krijgen, en zinspeelt het op een veto om het Brexit-proces te blokkeren. Daarbij komt dat Noord-Ierland al enkele maanden geen bestuur heeft, en dus niet met eigen voorstellen kan komen. Zonder een oplossing blijft de Ierse kwestie de onderhandelingen in zijn greep houden.

Deadline voor May

Theresa May zal ook duidelijkheid moeten geven over de ‘transitieperiode’, die ze in september aankondigde. De noodzaak van zo’n overgangsperiode na de formele uittreding is evident. De tijd ontbreekt om een handelsverdrag rond te krijgen vóór de deadline van oktober 2018. Dan moet het uittredingsakkoord naar het Europees Parlement voor ratificatie om de daadwerkelijke Brexit-datum in maart 2019 te halen.

De enige zinvolle transitie is er een waar alles hetzelfde blijft, op één belangrijk punt na: Londen betaalt mee, voert EU-regels uit, houdt toegang tot de interne markt, maar stemt niet langer mee.

Maar luister goed naar May en haar ministers. Zij praten niet over een transitie, maar over een fase van implementatie, uitvoering dus. Zij suggereren daarmee dat er in maart 2019 toch een akkoord zal liggen over de nieuwe handelsrelatie, die dan geleidelijk ingevoerd kan worden. Maar dat tijdspad is volstrekt onrealistisch – tenzij de Britten een draai van 180 graden maken en besluiten alsnog in de douane-unie en de interne markt blijven, wat nu niet aannemelijk is. In Brussel wacht men met belangstelling op Britse uitleg.

Middernacht op het continent

Dit is geen zuiver retorisch punt. May’s probleem is dat ze politiek klem zit. Ze staat onder grote druk van de Brexiteers in haar partij om Brexit inderdaad ‘af te leveren’. In november heeft de regering nog een parlementair amendement ingediend om de datum van Brexit wettelijk vast te leggen: op 29 maart 2019 om elf uur ’s avonds Britse tijd – middernacht op het continent.

En zo is misschien wel de belangrijkste factor voor het slagen van de onderhandelingen, de mate waarin Theresa May de in Brussel gemaakte afspraken kan verkopen in Westminster.

De Britse economie kraakt, bedrijven maken zich zorgen en May’s positie is ernstig verzwakt. En juist hier ligt een gevaar voor de EU op de loer. Brussel kan zijn hand overspelen. Het is duidelijk dat de Europese Unie de sterkste kaarten heeft in de onderhandelingen; bijna de helft van de Britse export gaat naar de EU, andersom gaat slechts 7 procent van de Europese handel naar het Verenigd Koninkrijk.

In Brussel wordt met enig leedvermaak gezegd dat een ‘no deal’-scenario vijf keer schadelijker is voor de Britten dan voor de 27. En dus, zo lijkt het, hoeft de Commissie maar achterover te leunen tot de Britten concessie na concessie doen. Want de aanvankelijke ‘rode lijnen’, de punten die voor Londen niet-onderhandelbaar waren, blijven verschuiven. Zie het verhoogde bod op de eindafrekening, het verzoek om een overgangsfase, en wellicht een concessie richting Ierland. Maar iedere concessie is ook een klap voor Britse eurosceptici, waarvan er velen in May’s eigen partij zitten; in november vroegen veertig Conservatieve partijgenoten om May’s aftreden; acht méér en een leiderschapsverkiezing is nodig. May buigt, maar kan omvallen. Het laatste wat de Brexit-onderhandelingen kunnen gebruiken, is verdere vertraging door zo’n crisis.

Nieuwe balans

En wie denkt dat ‘fase 2’ makkelijker zal worden dan ‘fase 1’ zal bedrogen uitkomen. Londen wil onderhandelen over een unieke relatie met de EU; geen Zwitsers, Noors of Canadees ‘model’, maar iets dat specifiek toegesneden is op de aard en omvang van de Brits-Europese betrekkingen. Logisch misschien, maar het maakt de onderhandelingen niet minder complex. Een nieuwe balans tussen toegang tot de Europese markt, vrij verkeer, jurisdictie en financiële verplichtingen moet gevonden worden.

De spanningen zullen oplopen rond verschillende dossiers: bijvoorbeeld, in hoeverre Britse dienstverleners – waaronder de cruciale financiële sector – toegang krijgen tot de Europese markt; in hoeverre het Europees Hof van Justitie het Brits-Europese dataverkeer en de justitiële samenwerking kan overzien; en hoe de samenwerking op veiligheids- en defensiegebied vorm te geven.

Dit alles wordt bemoeilijkt door een gebrek aan tijd: als in december besloten wordt om ‘fase 2’ te beginnen, moeten Europese regeringsleiders nog een nieuw onderhandelingsmandaat opstellen voor de Commissie. Dit zal pas in februari of maart klaar zijn. Dan resteren nog krap acht maanden tot er een akkoord moet liggen. Het tempo van de onderhandelingen moet dus omhoog. Belangrijker: overheid en bedrijfsleven moeten zich voorbereiden op de mogelijkheid dat de onderhandelingen stuk lopen. Het recente rapport van de Brexit-rapporteurs van de Tweede Kamer heeft het bij het rechte eind: de kans op een chaotische Brexit is niet geweken. Mocht dat gebeuren, dan is de komst van het Europees Medicijnen Agentschap (EMA) van Londen naar Amsterdam slechts een doekje voor het bloeden.