Team Holland en de scheve verhoudingen in Europa

Nederlandse lobby voor EMA

De strijd om het Europese agentschap EMA laat de breuklijnen in de EU zien. Oost-Europa grijpt mis. Nederland wint dankzij steun van de Baltische staten en een beslissende loting die gunstig verloopt.

Minister van Buitenlandse Zaken Halbe Zijlstra schudt op 20 november de hand van Brexit-onderhandelaar Michel Barnier in Brussel. Foto Olivier Hoslet / EPA

De inboedel verdelen terwijl de scheiding nog moet plaatsvinden – normaal vergt dat tact van betrokkenen. Maar de omstandigheden zíjn niet normaal als maandagochtend 27 Europese ministers arriveren in Brussel voor een gevecht om twee nu nog in Londen gevestigde EU-agentschappen. Het gaat om banen en heel veel geld.

De Brexit-trofeeën – de eerste – heten EMA en EBA. Het Europese Geneesmiddelenbureau en de Europese Bankenautoriteit. Die moeten in maart 2019, bij het Britse vertrek uit de EU, uit Londen weg zijn. In maximaal drie stemrondes zal de nieuwe bestemming van de agentschappen worden bepaald. „Wat de uitkomst ook zal zijn, de echte winnaar vandaag is de EU27”, twittert Europees ‘president’ Donald Tusk. De pesterigere boodschap is duidelijk: wij zijn wél klaar voor de Brexit en gaan in alle harmonie verder.

Maar wat zich in de volgende uren afspeelt heeft weinig te maken met harmonie. Het wordt een veldslag die vooral breuklijnen in de EU blootlegt, zo blijkt uit een reconstructie waarvoor NRC sprak met diplomaten en ambtenaren. Zeker de strijd om EMA, dat met 900 werknemers als de hoofdprijs geldt, wordt een ware thriller. Negentien steden hebben zich gekandideerd, en tijdens een zenuwslopende ontknoping – er moet uiteindelijk toch nog worden geloot – wordt Amsterdam als winnaar aangewezen.

Het is een euforisch moment voor ‘team Holland’, aangevoerd door premier Rutte en oud-PvdA-minister Wouter Bos, die leiding gaf aan de lobby. Nederland mag dan vaak mopperen over de EU, maar die ochtend laat het zien dat het als geen ander het Brusselse spel in de vingers heeft. Een kwestie van ervaring. Van een door de wol geverfd diplomatiek apparaat. Van een premier die al zeven jaar meeloopt in Brussel en over een jaloersmakende hoeveelheid telefoonnummers beschikt.

Maar een titanenstrijd kun je het niet noemen: als het gevecht iets duidelijk maakt, is het hoe zwak de tegenstand was en hoe scheef de verhoudingen binnen de EU nog steeds zijn. Oost-Europa, dat nog amper agentschappen heeft, vist achter het net. Barcelona’s kandidatuur wordt overschaduwd door de perikelen in Catalonië. Frankrijk, dat al vier agentschappen heeft, gaat er vandoor met EBA.

In de aanloop naar EMA-day denken bookmakers nog dat de Balten, Hongaren, Polen en Bulgaren zich achter de kandidatuur van Bratislava zullen scharen. Slowakije heeft nul agentschappen en lijkt ‘aan de beurt’. De Slowaken zelf zijn onzeker, zegt een ingewijde. Zij begrijpen ook wel dat een verhuizing van Londen naar Amsterdam voor de 900 EMA-werknemers veel minder confronterend is dan een verhuizing naar Slowakije.

De Slowaken beginnen er pas echt in te geloven door mediaberichten. Op 8 november schrijft de Financial Times dat de eindstrijd zich tussen Milaan en Bratislava afspeelt. Maar als maandagmiddag minister van Buitenlandse Zaken Halbe Zijlstra en zijn Europese collega’s de uitslag horen van de eerste stemronde, blijkt Bratislava er meteen uit te liggen.

„We waren totaal verrast”, zegt een Nederlandse diplomaat. „Wat blijkt: ‘Oost-Europa’ bestaat dus niet.” Milaan, Amsterdam en Kopenhagen blijven over in de race.

Gespeelde verrassing

Die ‘totale verrassing’ is deels gespeeld. Wouter Bos heeft zich in de maanden daarvoor suf gereisd – hij bezoekt twintig landen, één keer zelfs vijf landen in vijftig uur. Hij heeft vooral de drie Baltische staten in het vizier. Die hebben zelf geen kandidaat-steden en kunnen het maximale aantal punten dat elk land in de eerste ronde mag uitdelen – drie – dus niet aan zichzelf geven. Bovendien voelen de Balten zich meer Noord- dan Oost-Europees.

Bos komt niet met lege handen. Nederland belooft 8 miljoen euro om werknemers te trainen van nationale medicijnautoriteiten. Het geld is niet specifiek voor voormalige oostbloklanden bestemd, maar in de praktijk is de expertise in die landen wel minder groot. De Balten hebben er wel oren naar. Nederland belooft bovendien dat die miljoenen niet afhankelijk zijn van de uitkomst: ook als Amsterdam niet wint, komt er geld voor opleidingen.

Hierin ligt de kiem van het Nederlandse succes. Terwijl Denemarken belooft dat het twintig jaar lang de huur van EMA zal betalen en ook andere landen zwaaien met vrij platte douceurtjes, richt Nederland zich op het ondersteunen van het EU-geneesmiddelenbeleid. Door de gedwongen verhuizing van EMA dreigt de registratie van medicijnen in gevaar te komen – en dus het patiëntenwelzijn. Met huursubsidie ga je geen levens redden, wil Nederland maar zeggen.

Bovendien komt huursubsidie vooral farmaceutische bedrijven ten goede. EMA wordt voor 85 procent door hen gefinancierd, de rest is EU-geld. Nederland, stelt Bos tijdens zijn bezoeken, geeft geen cadeaus aan de farmaceutische lobby. Het belooft ook om het eigen College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (CBG) met 10 miljoen euro te versterken, zodat het EMA daarop kan terugvallen en een soepele transitie is gegarandeerd.

Dat de Balten toehappen, komt niet alleen door Bos, maar is ook mazzel. In de eerste helft van 2016 is Nederland roulerend EU-voorzitter. In die periode maakt minister Edith Schippers van Volksgezondheid zich sterk voor gelijke toegang tot medicijnen. Oost-Europa blijkt weinig op de radar te staan van farmaceutische bedrijven, die zich vooral richten op kapitaalkrachtige burgers. Schippers wil dat veranderen. Vooral in de Baltische staten kweekt ze daarmee veel goodwill. „Daar is het zaadje geplant”, zegt een ingewijde.

Het Brexit-referendum moet dan nog plaatsvinden. Over een mogelijke verhuizing van EMA heeft niemand het: iedereen gaat ervan uit dat de Britten op de valreep bij zinnen komen. Op 23 juni 2016 loopt het heel anders. In Nederland gaan alle alarmseinen op rood: wat betekent dit voor ons? Drie dagen later al, op 26 juni, krijgt Schippers ’s avonds laat een mail: Brexit, EMA – we móeten daar iets mee, schrijven haar ambtenaren. „Goed plan, ga maar doen”, schrijft de minister terug.

Een jaar later ligt er een kandidatuur, en wordt Bos er met een budget van bijna een miljoen euro – voor onder meer vliegtickets, hotels, folders – op uit gestuurd om Amsterdam in de schijnwerpers te zetten. Een ‘militaire campagne’, zoals een nauw betrokkene het noemt, inclusief een op speltheorie gebaseerd draaiboek, met een gedetailleerde beschrijving van alle logische scenario’s die zich kunnen voordoen. Vooraf eist Bos absolute loyaliteit van het hele team. Het is ook een heel precair proces: als Rutte begin november de Belgen boos maakt met onaardige opmerkingen over hun ondernemingsklimaat kijkt het EMA-team verschrikt op. Rutte biedt de Belgen snel excuses aan.

„We hebben nooit vuil spel gespeeld”, zegt een Nederlandse diplomaat. Maar soms moet je pragmatisch zijn: als EMA-ambtenaren bezorgdheid uitspreken over hun verhuizing naar een mogelijke gay-onvriendelijke stad in Oost-Europa, schroomt Nederland niet om Amsterdams tolerante imago extra in de verf te zetten. „Dat hoort er nou eenmaal bij.”

Of het allemaal gewerkt heeft, weten Bos en Zijlstra niet als ze maandag de raadszaal in Brussel binnenstappen voor de ontknoping. Tegenover de pers zijn ze bescheiden, achter de schermen schatten ze dat Nederland 50 procent kans maakt om de eerste ronde door te komen. Lukt dat, dan is er daarna 60 tot 80 procent kans om de eindstreep te halen. Afgaande op toezeggingen denken ze ruim 20 punten te kunnen halen, als iedereen woord houdt tenminste. Het worden er precies 20.

Slowakije baalt

Nu wordt het écht spannend. Bos en Zijlstra zitten pal naast de Slowaken. Ze zien dat die de eerste ronde slecht verwerken en aangeven niet meer mee te willen doen. Nederland overleeft ook de tweede ronde (de Denen vallen af), maar door de Slowaakse staking dreigt het nu opeens gelijkspel te worden in de derde ronde, en dan moet er worden geloot.

Zijlstra heeft daar helemaal geen zin. Hij stapt op de Slowaken af en zegt: „Stém. Jullie kunnen de kingmakers worden en het verschil maken!” De Slowaken geven geen krimp. Ze balen, en dat zal iedereen weten ook. De derde ronde levert geen winnaar op. Nederland is heel ver gekomen, de lobby en de speltheorie hebben gewerkt, maar in deze fase doet dat er allemaal niet meer toe. Op tafel staat een grote doorzichtige kom, met twee namen, in twee plastic bolletjes. Met even later het verlossende woord: Amsterdam, niet Milaan.

Het Westen wint, Oost-Europa verliest, koppen de kranten. „Het is behoorlijk duidelijk dat dit de EU verder zal verdelen”, zegt de Slowaakse premier Robert Fico daags na de ontknoping. De frustratie is begrijpelijk: als het om keiharde belangen gaat, delft Oost-Europa vaker het onderspit. Fico wijst op NordStreamII, het Duits-Nederlandse plan om de Russische gastoevoer door de Oostzee te verdubbelen. Daar kleven enorme geopolitieke bezwaren aan, maar omdat het heel veel geld oplevert „sluit men de ogen”.

Tegelijkertijd laat de EMA-race pijnlijk zien wat de zwakke plek is van de Oost-Europeanen: lobbyen. „Het ontbreekt ons aan mankracht en middelen”, zegt een Slowaakse functionaris. Lobbyen wordt in Oost-Europa ook een beetje vies gevonden. Het voelt als bedelen, vooral als je ergens recht op meent te hebben. „Als het om lobbyen gaat, valt er bij ons nog een wereld te winnen.”

    • Stéphane Alonso
    • Tijn Sadée