Opinie

Het nut van de ministers van Lege Dozen

Ministers zonder portefeuille worden vaak een mislukking, maar dat hoeven die van Rutte III niet per se te worden, schrijven Caspar van den Berg en Ludy Geut.

Illustratie Hajo

Bij het aantreden van het kabinet-Rutte III zullen vier ministers zonder eigen departement op het bordes verschijnen; voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (binnen het ministerie van Buitenlandse Zaken), Rechtsbescherming (binnen Justitie en Veiligheid), Medische Zorg (binnen Volksgezondheid, Welzijn en Sport) en Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (binnen Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen). De figuur van een minister zonder departement kwam al in vele kabinetten voor, en toch is de ene minister zonder eigen departement niet te vergelijken met de andere. De voorbeelden uit het verleden laten een grote variatie zien: wel of geen eigen budget, wel of geen eigen ambtenaren, wel of niet gecombineerd met de rol van vicepremier, genesteld binnen één departement of juist meerdere departementen omspannend. De nu aantredende ‘ministers-voor’ lijken meer kans op succes te hebben dan hun voorgangers in eerdere kabinetten.

De coalitiepartners in Rutte III lijken de lessen van Balkenende IV ter harte te hebben genomen

Vooral sinds de ervaringen in het kabinet-Balkenende IV wordt er veelal laatdunkend gedaan over ministers zonder eigen departement. Het ging toen om de programmaministers Ella Vogelaar voor Wonen, Wijken en Integratie, en André Rouvoet voor Jeugd en Gezin. Over deze twee ministerschappen is in 2010 een boek van onze hand verschenen, getiteld De koning van het schaakbord of Jan zonder Land?

Lees ook ons achtergrondartikel over Ministers van lege dozen.

Hoewel beide ministerschappen niet onverdienstelijk waren, wordt er grosso modo op teruggekeken als mislukkingen. De ervaringen in Balkenende IV leverde de volgende lessen op ten aanzien van de ministers zonder eigen departement:

  1. Brede politieke steun

    Een minister zonder departement moet zich gesteund weten door alle partijen in de Trêveszaal. Zonder die brede politieke steun is de minister weinig meer dan een symbool van een naar buiten gecommuniceerde beleidsprioriteit. Om de steun van alle coalitiepartners te krijgen en gedurende de hele rit vast te houden, is het daarom verstandig om een minister te kiezen die zo min mogelijk partijpolitiek geprofileerd, en zo veel mogelijk inhoudelijk geprofileerd is.

  2. Stel een ‘havenmeester’ aan

    Een minister zonder departement moet zich in de eerste fase vooral richten op inhoud en strategie: er moet zo snel mogelijk een stevige politiek-maatschappelijke agenda op poten gezet worden. De minister moet daarbij zo min mogelijk aandacht hoeven te geven aan organisatorische en logistieke vraagstukken, hoe belangrijk deze ook zijn bij de opstart. Daarom is een zware ambtelijke coördinator die we in ons boek ‘havenmeester’ noemen, om de ambtelijk organisatie snel op poten te zetten noodzakelijk. Het kabinet moet daarop ook het College van Secretarissen-Generaal (verenigd in het SG-overleg) aanspreken.

  3. Eigen begroting

    De beschikbaarheid van financiële middelen moet vanaf het begin duidelijk en goed geregeld zijn. Het toekennen van beleidsprioriteit aan een thema of cluster van thema’s brengt de verantwoordelijkheid van het kabinet met zich mee om de daad (dat wil zeggen de euro’s) bij het woord te voegen. Een eigen begroting is daarom onontbeerlijk voor de programmaminister.

  4. Doorzettingsvermogen

    De effectiviteit van de programmaminister hangt voor een groot deel af van zijn of haar doorzettingsmacht, die op zijn beurt bepaald wordt door de onderlinge machtsverhoudingen in het kabinet. De programmaminister heeft weliswaar de verantwoordelijkheid voor een prioritair beleidsthema, maar beschikt niet over een eigen departement en moet opereren tussen de ‘ministers van’, departementen en hun gevestigde belangen en goed georganiseerde achterbannen. Daarom is een eigen begroting zo belangrijk.

  5. Goed hr-beleid

    Dat geldt ook voor de toedeling van ambtenaren. De programmaminister heeft de best and brightest uit het ambtelijke apparaat nodig, maar vaak bestaat onder hen aarzeling om een ‘gebaand carrièrepad’ bij een klassiek ministerie in te ruilen voor het onzekere bestaan bij een minister zonder departement. Bij zo’n minister hoort dus een goede ambtelijke human resource-strategie.

  6. Heldere Probleemdefinitie

    In het kabinet-Balkenende IV werden de programmaministers aangesteld op wat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid ‘ontembare’ beleidsproblemen noemt. Die vereisen dat de minister vanaf het begin nauwe en committerende verbindingen aangaat met de relevante maatschappelijke instanties en personen. Ondanks de ontembaarheid van het beleidsprobleem moet de programmaminister ervoor zorgen dat er snel een zo breed mogelijk gedragen probleemdefinitie op het thema ontstaat. Alle betrokken partijen (binnen en buiten de overheid) moeten overtuigd zijn van de maatschappelijke urgentie van het probleem en van de bijna vanzelfsprekendheid dat hier door middel van een programma beleidsprioriteit aan wordt gegeven.

De coalitiepartners in Rutte III lijken de lessen van Balkenende IV ter harte te hebben genomen. Er komen geen programmaministers, maar duoministers! De duoministers hoeven niet meerdere departementen te omspannen, maar zijn genesteld binnen een bestaand departement. Ze hoeven geen nieuwe programma-organisatie op te zetten om een politiek urgent thema aan te pakken, maar worden politiek verantwoordelijk voor bestaande, afgebakende departementsonderdelen, met geoormerkte budgetten. In die zin krijgen de nieuwe ministers-voor het een stuk gemakkelijker dan de programmaministers van weleer.

In eerste instantie leek het de bedoeling dat beide ministers op één ministerie gelijkwaardig aan elkaar zouden zijn, met ieder een eigen ambtelijke top en een eigen begroting, maar dit botst met de grondwettelijke bepaling dat ministeries ‘onder leiding staan van een minister’, niet een meervoud van ministers. Daarnaast zou de benoeming van twee gelijkwaardige ministers op één ministerie in de praktijk een wisse bron van machtsstrijd zijn. Hiervan is men net op tijd teruggekomen.

De uiteindelijk gekozen formule is verstandiger: één ‘minister-van’ die tevens leiding geeft aan het departement, en een ‘minister-voor’ die politiek verantwoordelijk is voor een afgebakend onderwerp, en daarvoor de ondersteuning van enkele bestaande ambtelijke onderdelen krijgt.

De term duominister is dus eigenlijk misleidend, omdat beide ministers niet gelijkwaardig op het departement functioneren. Opvallend daarbij is wel dat zowel op VWS als op OCW de ‘minister-voor’ juist verantwoordelijk wordt voor onderwerpen die als de kern van het departement beschouwd worden.

Waar de voorgaande ministers zonder departement veelal bezien werden als beklagenswaardige bestuurders, ‘Jannen zonder Land’, zouden de rollen in het komend kabinet weleens omgedraaid kunnen zijn.

Omdat de ministers-voor geen leiding hoeven geven aan het departement, hebben ze hun handen meer vrij om een inhoudelijk stempel op hun beleidsonderwerp te drukken. In tegenstelling tot Vogelaar en Rouvoet hebben de aankomende ministers-voor juist alles in huis om uit te groeien tot zeer effectieve bewindspersonen.