Nationale Ombudsman: ‘Overheid moet weer zorgen voor burgers’

Reinier van Zutphen Nationale Ombudsman

De Nationale Ombudsman kijkt terug op vier jaar participatiesamenleving. „De gedachte kan ik goed volgen. Het gaat mis in de manier van uitvoering.”

In de ‘participatiesamenleving’ moesten hulpbehoevenden worden aangesproken op hun ‘eigen kracht’. Ombudsman Van Zutphen: „Het effect op mensen is groot.” Foto Ilvy Njiokiktjien

Het P-woord is nooit meer gevallen. Participatiesamenleving. Koning Willem-Alexander noemde het in zijn eerste Troonrede, in 2013 – tevens de eerste onder Rutte II. In de vier Troonredes erna is het woord niet meer voorgekomen, ook vorige maand niet.

Het wekt verbazing. Want Rutte II kondigde in 2013 niets minder dan het afscheid aan van wat het „de klassieke verzorgingsstaat” noemde. Mensen waren zelfstandiger geworden, wilden hun eigen keuzes maken, „voor elkaar kunnen zorgen”. Dat afscheid van de verzorgingsstaat bracht het kabinet in de praktijk met een enorme stelselwijziging: de decentralisatie van zorgtaken naar gemeenten. Die tuigden duizenden wijkteams op die volgens de principes van participatiesamenleving werken: hulpbehoevenden aanspreken op hun ‘eigen kracht’, inzoomen op wat kwetsbare mensen wél kunnen.

Het mijden van het P-woord wekt tegelijkertijd geen verbazing. Na 2013 hebben tal van adviesraden, onderzoeksinstituten en universiteiten de uitgangspunten van de participatiesamenleving in twijfel getrokken. Nee, veel burgers zíjn zo redzaam niet; hoe kwetsbaarder de burger, hoe kleiner hun redzaamheid; schaarste leidt tot stress, en dat ondermijnt het ‘doenvermogen’ – het vermogen zich verstandig te gedragen, aldus rapporten van instituten als de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP).

Een andere trouwe vertolker van dit geluid is het instituut van de Nationale Ombudsman, sinds 2015 geleid door oud-rechter Reinier van Zutphen, die in meerdere publicaties spreekt van de „illusie van zelfredzaamheid”. Een terugblik met hem op vier jaar participatiesamenleving – en een vooruitblik op Rutte III.

Wat bedoelt u met die ‘illusie van zelfredzaamheid’?

„Dat zelfredzaamheid een norm zou zijn waar iedereen aan kan voldoen. Denk aan laaggeletterden, mensen die de taal niet machtig zijn, mensen met een licht verstandelijke beperking. Samen een paar miljoen Nederlanders. En dat zijn juist de mensen die de overheid hard nodig hebben.”

De wetten die gepaard zijn gegaan met de decentralisatie naar gemeenten – de Wmo, de Jeugdwet, de Participatiewet – zijn wel gebaseerd op het idee van zelfredzaamheid. Is deze stelselwijziging gebouwd op drijfzand?

„Dat de gemeente zich als eerste overheid bekommert om de burgers, daar zit wat in. Maar niet als je vervolgens tegen die burgers zegt: u kunt het meeste zelf, u heeft ons als overheid niet nodig. Dat was niet de bedoeling. De bedoeling was om mensen echt te helpen, ze beter te bedienen. De gedachte achter die stelselwijziging kan ik goed volgen. Maar het gaat mis in de manier van uitvoering.”

Bijvoorbeeld?

„Kijk naar de keukentafelgesprekken. Die suggereren gelijkwaardigheid: een open gesprek tussen overheid en burger om te bepalen of die schoonmaak nodig heeft, een scootmobiel, wijkverpleging. In werkelijkheid zijn die openheid en gelijkwaardigheid er de afgelopen jaren vaak niet geweest, weten wij door een veelheid aan klachten van burgers. Want wat gebeurt er: de ambtenaar zegt in zo’n gesprek toe dat de burger recht heeft op een schoon huis. Fijn, denkt de burger aan die keukentafel. Maar een week later landt een brief van de gemeente op de mat: u krijgt drie uur schoonmaakhulp per week. Drie uur? Dat is te veel te weinig, denkt de burger. Maar dat blijkt dan beleid: voor een schoon huis staat in die gemeente drie uur. Ineens blijkt dat die burger aan tafel heeft gezeten met een ambtenaar die zelf bepaalt wat er gebeurt.”

Terug naar de Troonrede van 2013. De koning noemde het „onmiskenbaar dat mensen in de netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger”. Hoe verklaart u de blinde vlek van toen voor het lot van kwetsbaren?

„Ik denk dat we onszelf te veel als voorbeeld nemen. Wij denken: dat kunnen wij heel goed.”

Welke ‘wij’?

„De mensen die op departementen beleid maken, de Kamerleden die wetten schrijven. En misschien ook wel de ombudsmannen die klachten van burgers behandelen.”

Hoe is dat voor u? U was rechter, brengt uw leven door aan de gunstige kant van de kloof. Hoe ervaart u het contact met de meest kwetsbaren?

„Dat is van grote waarde. Praten met de mensen die naar de bus toe komen waarmee we door het land toeren, praten met Q-koortspatiënten, langsgaan in Groningen in de huizen met scheuren. Door die ontmoetingen besef ik dat zo’n passage in de Troonrede voor een groep klopt – maar alleen voor mensen als ikzelf.”

Van welke blinde vlekken bent u genezen?

„Ik heb recent nog mensen ontmoet die moeilijk lezen en schrijven, en snap daardoor veel beter wat dat betekent. Zoals een man die formulieren moest invullen bij de gemeente. Hij naar dat loket, om te zeggen – een enorme drempel – dat hij niet kon lezen en schrijven. Waarop de baliemedewerker zei: ‘Dan gaat u toch daar verderop zitten, dan kunt u rustig de tijd nemen.’ Die man vertelde dat hij iets niet kón. Zo’n reactie klopt dus niet.

Ook bijzonder hoogleraar Margo Trappenburg is kritisch over al die participatie: “Zeg eens nee tegen al dat participeren”

„Ik ontmoette ook een buschauffeur. Hij had een nulurencontract, en was deels afhankelijk van een bijstandsuitkering. Om die aan te vragen moest hij zich digitaal registreren. De chauffeur was goed in zijn vak, maar als hij op een scherm moest kijken, dan ging er iets mis. Hij kon er niet mee overweg, vergat gewoon wat hij las. Maar de aanvraag móést digitaal gebeuren. Zo’n man werd dus afhankelijk van derden – familie, kennissen, een vrijwilliger. En niet één keer, maar blijvend – dit was niet met een cursusje op te lossen.”

Welke schade heeft die nadruk op zelfredzaamheid aangericht?

„Het effect op mensen is groot. Dat je niet volledig zelfredzaam bent terwijl dat wel wordt verondersteld, is eigenlijk beledigend. Want die mensen – die buschauffeur, de analfabeet – die proberen te doen wat binnen hun mogelijkheden ligt. Maar het ontbreekt hun aan iets, en dat wordt hun aangerekend.”

Door wie?

„Door de manier van werken. Het geloof in een soort heilzame werking van systeem en organisatie is toegenomen. Zo van: wij hebben zo goed over onze werkwijze nagedacht dat mensen ongetwijfeld de goede uitkomst zullen krijgen. Dat geloof is zo hardnekkig dat mensen die niet in dat systeem passen zich kennelijk moeten aanpassen. Systemen doen rare dingen. Neem vrouwen in blijf-van-mijn-lijf-huizen. Alles lijkt in orde, totdat blijkt dat de vrouw voor het aanvragen van de toeslag een handtekening nodig heeft van de echtgenoot van wie ze net is gevlucht. Ze loopt inkomen mis, en raakt in de schulden. De opvang is bedoeld om zo’n vrouw weerbaar te maken, en intussen verzwakken we haar.”

Waarom is het geloof in systemen toegenomen?

„Omdat ze voor grote groepen uitstekend werken. Steeds beter zelfs. Of, zoals de Belastingdienst het zou zeggen: steeds makkelijker. Maar er wordt niet genoeg nagedacht over de nadelen voor hen die níét meekomen. Of over hen die eerst prima met een systeem konden omgaan, en nu niet meer. Denk aan de Belastingdienst: duizenden mensen hebben er bij ons over geklaagd dat ze de post alleen nog maar digitaal konden ontvangen. Ze waren zelfredzaam, en plots hadden ze een zoon of dochter nodig om hun post te openen. Er zitten effecten in systemen en werkwijzen die voor de ene groep de redzaamheid doet toenemen, en voor de andere groep doet afnemen.”

Dit soort dingen beseffen beleidsmakers inmiddels, zou je toch zeggen? Er verschijnt rapport na rapport over.

„Het veel aangehaalde rapport van de WRR [Weten is nog geen doen] gaat over de onmacht van mensen in de knel om het goede, het verstandige te doen. Ironisch genoeg lijkt dat ook voor de overheid zelf op te gaan. De kennis is er, maar het ontbreekt de overheid aan doenvermogen. Aan het omzetten van kennis in regels die écht werken voor de burgers. De meeste problemen worden pas bekeken als het kwaad al is geschied. Denk na vóórdat je de wetten maakt. Zoek burgers op. Praat met ze. Probeer te begrijpen hoe wetten en regels uitpakken.”

Politici en ambtenaren kunnen hun wetten toch moeilijk in een laboratorium testen?

„Tests zijn er wel: het UWV doet uitvoeringstoetsen van wetsvoorstellen. Ik vind dat daar te weinig naar wordt geluisterd. Hetzelfde geldt voor de wetsadviezen van de Raad van State, het werk van de Raad voor het openbaar bestuur, het SCP, van ons ook. De overheid moet beter rekening houden met menselijk gedrag. Waarom zou je toeslagen storten op de rekening van burgers als je weet dat je een deel misschien weer moet terugvorderen? Dat werkt niet bij mensen die in geldnood zitten. Die geven dat geld uit. En wat doet de overheid: die noemt dat misbruik, of straft mensen die per ongeluk een fout vinkje zetten bij een aanvraag van toeslag of schuldhulp. De overheid verzendt twee signalen: we vertrouwen u volledig, zelfredzame burger, maar u moet wel weten dat dat eigenlijk onterecht is.”

Welke van die twee signalen vindt u misplaatst? Het wantrouwen in de burger, of het volledige vertrouwen?

„Beide. Vertrouwen in de burger is zeer belangrijk – anders smoor je elk burgerinitiatief in de kiem – maar vertrouwen moet wel realistisch zijn. De overheid moet ook streng zijn voor burgers: wéét wanneer je je vertrouwen schenkt.”

Rutte III, de opvolger van het participatiekabinet, staat op het punt van beginnen. Wat moet de boodschap van dat kabinet zijn aan zijn burgers?

„De overheid moet weer leren zeggen: ik weet dat ik nodig ben. Ik weet dat de overheid voor elke Nederlander noodzakelijk is om te kunnen functioneren. Maar ook: ik ga vervolgens wel kijken hóé ik u bijsta. En deze boodschap geldt niet alleen voor de niet-redzamen. Want zij die nu zelfredzaam lijken, zijn dat morgen – door baanverlies, een scheiding, Q-koorts – misschien een stuk minder.”