Ministers van Lege Dozen

Bewindslieden

In het kabinet-Rutte III zouden wel eens heel wat ministers kunnen komen te zitten mèt een portefeuille maar zònder ministerie.

Illustratie Hajo

Minister van lege dozen. Minister voor spek en bonen. Minister voor wie een leuke bezigheid is bedacht. Denigrerende benamingen zijn er in Den Haag genoeg voor de ministers die zich in een kabinet inzetten voor een onderwerp zonder een eigen ministerie te leiden, zoals bijvoorbeeld gezin of klimaat.

Elk kabinet kent wel een of twee van zulke ‘programmaministers’. Denk aan André Rouvoet van de ChristenUnie die minister was voor Jeugd en Gezin of Ella Vogelaar van de PvdA die minister was voor Wonen, Wijken en Integratie. Deze ministers voor een onderwerp wonen in bij een minister van een ministerie. De vraag die boven hun hoofd hangt: wat is hun macht?

Zoals het er nu naar uit ziet, krijgt het aanstaande kabinet-Rutte III meer van dat soort ministers dan ooit. VVD, CDA, D66 en ChristenUnie hebben afgesproken dat er zestien ministers komen. Zes van de VVD, vier van het CDA, vier van D66 en twee van de ChristenUnie. Een mooie verdeling om alle vier de partijen het gevoel te geven dat ze een belangrijke rol spelen. Maar er zijn nu elf ministeries. Als de vier partijen geen nieuw ministerie willen oprichten, moet er dus voor vijf ministers een portefeuille worden bedacht.

Partijleiders Mark Rutte (VVD), Alexander Pechtold (D66), Sybrand Buma (CDA) en Gert-Jan Segers (ChristenUnie) proberen die indeling deze weken te maken. En makkelijk is dat niet. Neem de minister voor klimaat die er volgens betrokkenen zou komen. Krijgt die zeggenschap over het energiebeleid dat nu valt onder Henk Kamp van Economische Zaken?

Klinkt logisch, zonder die bevoegdheid heeft zo’n minister nauwelijks macht. Maar als er op dat departement ook nog een minister voor Landbouw komt, zoals het CDA wil, blijft er op het ministerie weinig over voor een minister van Economische Zaken.

Verschillende ‘ministers voor’ door de jaren heen:

Opsplitsing Veiligheid en Justitie

Het ministerie van Veiligheid en Justitie wordt nu geleid door één minister: Stef Blok (VVD). Dat departement kan over drie ministers worden verdeeld, zeggen betrokkenen: een minister voor Veiligheid die gaat over de politie. Een minister van Justitie. En dan nog een vóór: een minister voor Immigratie en Integratie. Die minister zou ook nog naar Binnenlandse Zaken kunnen verhuizen.

En dan is er nog het plan om een minister te laten gaan over ‘Ouderen en Familiezaken’ – bijvoorbeeld als extra minister op Sociale Zaken. Maar het is precies het soort ‘minister voor’, vaag en modieus, waar de VVD weinig van moet hebben.

Een minister voor ‘Ouderen en Familiezaken’: het is precies het soort ‘minister voor’ waar de VVD weinig van moet hebben.

„De functie van minister zonder eigen ministerie wordt soms gebruikt uit publicitaire behoefte,” zegt Roel Bekker, oud-topambtenaar. „Wat het grote gevaar in zich heeft dat die minister een afvalput wordt van onoplosbare problemen. Dat waren de ministers van D66 voor grote steden en bestuurlijke vernieuwing in vorige kabinetten.”

Tweede-keus-ambtenaren

Ministers zonder eigen ministerie zijn niet per definitie zwak. Zo is de minister voor Ontwikkelingssamenwerking een machtige minister. Die woont in bij de minister van Buitenlandse Zaken, maar beschikt over een groter eigen budget dan die ándere minister. Bekker: „Dat is een gelukkige figuur. Een 100 procent volwaardige minister. De enige met een behoorlijk budget op het ministerie.” Ook Stef Blok, tot voor kort de minister voor Wonen en Rijksdienst in Rutte II, gold als een minister met macht.

Een ‘minister voor’ kan je sterk en zwak maken, zegt Wim Kuijken, oud-topambtenaar en deltacommissaris. Als zo’n minister alleen coördineert, dus geen eigen geld en ambtenaren heeft, is zijn macht klein, zegt hij.

En dus moet je heel goed opletten. „Anders ga je uiteindelijk nergens over”, zegt Roger van Boxtel, D66-minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid in het tweede kabinet Kok. „Dan mag je van alles aan elkaar praten, maar hoeven je collega-ministers daar niks mee te doen.”Van Boxtel zag zelf het verschil: voor zijn grote stedenbeleid had hij wel een eigen begroting, voor zijn integratiebeleid niet.

„Je sjouwt je een ongeluk naar alle ministeries, je bent enorm aan het duwen en trekken. Alles kost meer energie. Ik had gewild dat ik meer macht had gehad voor mijn integratiebeleid.”

Eerste dagen bepalen machtsruimte

De macht van een ‘minister voor’ wordt al in de eerste dagen van het kabinet bepaald. Dat valt later niet meer te repareren, waarschuwen voorgaande ministers en ambtenaren: leg je bevoegdheden onmiddellijk formeel vast in de eerste ministersvergadering van het kabinet, het constituerend beraad. Ella Vogelaar: „Verzeker je ervan dat er voldoende budget is en dat je een eigen begroting hebt.Want in de jaren dat je regeert kan er extra geld of extra armoe te verdelen zijn. Het is beter om daar zelf over te kunnen onderhandelen.”

In de loop van een kabinetsperiode veranderen ook vaak de onderlinge verhoudingen. Van Boxtel: „In het begin kan je van alles worden gegund. Later is dat maar de vraag.”
Oud-topambtenaar Bekker heeft nóg een advies voor de aankomende ‘ministers voor’: „Leg direct vast over welke ambtenaren je gaat en of dat geen tweede-keus-ambtenaren zijn. Een minister die dit niet goed doorheeft, zit na een maand wanhopig op zijn kamer.”

Eis ook dat je precies dezelfde informatie over het ministerie krijgt als de ‘minister van’. „Anders ben je niet meer dan een gast in een vriendelijke herberg”, zegt Bekker.

Dan nog is het lastig, weten de oud-ministers voor, om iets te bereiken. Zo beschrijft Rita Verdonk in haar boek Mijn Verhaal hoe ze heel veel „conflictjes” met Piet Hein Donner (CDA, Justitie) uitvocht op het ministerie van Justitie in haar periode als minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in het kabinet-Balkenende II. „Ik moest op mijn qui vive zijn.” Ambtenaren zijn loyaal aan de hoogste baas, de ‘minister van’. „Alle ambtenaren waren gericht op de minister van, dus was het heel lastig om als minister voor een positie te krijgen”.

André Rouvoet, minister voor Jeugd en Gezin in het vierde kabinet-Balkenende, maakte mee dat ambtenaren tegen hem zeiden: „Ik weet niet hoe mijn minister erover denkt.” En dan zei Rouvoet: „Ík ben jouw minister.” Volgens hem ontstond er onder ambtenaren al wel snel een ‘jeugd- en gezin-gevoel’.

Ambtenaren zeiden tegen André Rouvoet: “Ik weet niet hoe mijn minister erover denkt”. “Maar ík ben jouw minister”, reageerde de CU-minister dan.

Ella Vogelaar schreef met haar man een boek over haar korte periode als minister: Twintig maanden knettergek. Daarin beschrijft ze hoe ze anderhalf jaar lang bezig is geweest om te vechten voor geld voor haar beleid en hoe ze daarover ruzie maakt met CDA-premier Balkenende en Wouter Bos, haar eigen partijleider. Ze zegt dat haar grootste fout was: ze geloofde Wouter Bos. Die had beloofd dat er extra geld voor haar was. „Het was voor mij niet duidelijk dat ik het geld moest ophalen bij woningcorporaties.Ik zou er nu nog scherper in zitten, terwijl ik dacht dat ik er scherp op zat door het in het constituerend beraad aan de orde te stellen.”

Voordelen

Rouvoet kijkt heel anders naar zijn ministerschap in datzelfde kabinet. Volgens hem heeft zo’n speciaal ministerschap ook veel voordelen: het dwingt ambtenaren om over de grenzen van het eigen ministerie heen te kijken. „Er is meer tot stand gekomen dan mensen wel eens zien. Ik heb bijvoorbeeld het kindgebonden budget ingevoerd.” Dat is extra geld voor arme gezinnen.

Rouvoet was ook vicepremier, dat gaf hem meer gezag. Maar na Rutte I was er geen minister ‘Jeugd en Gezin’ meer en er zijn in Den Haag weinig mensen die vinden dat het een succes is geweest. Rouvoet ziet het anders. Hij zegt: „Door de korte duur is het niet tot wasdom gekomen.”
En wie heeft het nu nog over de wijken of de grote steden? Wie zou nog bedenken dat een minister voor wetenschapsbeleid nodig is, zoals in de jaren zeventig, of voor de middenstand – in het kabinet-Drees II?

Oud-ministers en ex-topambtenaren zeggen: laat ze maar komen, al die nieuwe ‘ministers voor’ in Rutte III. Dat ze tijdelijk zijn of soms staan voor een modieus thema is niet erg. Maar ze alleen aanstellen omdat het aantal van 16 ministers moet worden gehaald? De ministers voor Ouderen en Familiezaken, voor Immigratie en Integratie, voor Veiligheid en Klimaat zullen hun nut in Rutte III moeten gaan bewijzen.