Helpen al die maatregelen tegen terrorisme eigenlijk wel?

Hoe saaier, hoe beter. Als één ding opgaat voor effectieve terrorismebestrijding – helaas weer actueel na de aanslagen in Barcelona en Cambrils – is het dat wel. Flink ogende maatregelen die het achtuurjournaal halen, zoals het verbieden van extremistische uitingen op internet, hebben volgens deskundigen nauwelijks effect. Taaie, bureaucratische processen daarentegen, zoals samenwerking tussen nationale en internationale overheidsdiensten en striktere controles aan de grens, werken beter.

Deze of volgende week, in de schaduw van het bloedbad op de Rambla, komt het onderwerp terrorismebestrijding op tafel bij de onderhandelaars van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie. Ze moeten de vraag beantwoorden óf er, en zo ja welke, aanvullende maatregelen genomen moeten worden om gebeurtenissen als in Barcelona, Brussel, Londen, Parijs en Nice zo veel mogelijk te voorkomen. Daarbij ligt het risico op de loer van nieuwe symboolwetgeving, waarschuwen experts. Zij maken onderscheid tussen maatregelen die het publiek gerust moeten stellen en maatregelen die aanslagen helpen voorkomen.

Dit artikel biedt een overzicht van vijftien overheidsmaatregelen en -acties die tot nu toe effectief , ten dele effectief of nauwelijks effectief bleken. De indeling is gebaseerd op beschikbaar feitenmateriaal, evaluaties door deskundigen en de inschattingen van vooraanstaande experts in binnen- en buitenland.

I. Effectief

1. Vergroten van de capaciteit inlichtingen- en veiligheidsdiensten

Vanaf 2013 is in West-Europa het aantal aanslagen door jihadisten en pogingen daartoe fors toegenomen, vooral sinds de oprichting van Islamitische Staat in Irak en Syrië. De geheime diensten, die samen met de politie aanslagen moeten voorkomen, krompen in die jaren juist, als gevolg van eerder geplande, ingrijpende bezuinigingen. Veiligheidsexperts als Rob de Wijk in Nederland en Petter Nesser in Noorwegen sloegen in 2014 en 2015 alarm over een „enorm capaciteitsprobleem” bij de diensten. Nesser schreef de aanslagen in 2015 in Parijs mede toe aan de „bezuinigingen op het Franse veiligheidsapparaat”.

Vanaf 2015 kregen de diensten er geld bij, en sinds 2016 groeit het aantal fte’s van de diensten hard – bij de AIVD van ongeveer 1.600 fte in 2015 naar zo’n 2.000 nu. Het aantal verijdelde aanslagen steeg. De groei van de diensten maakte het volgens De Wijk gemakkelijker om terroristische netwerken te analyseren, risico’s tijdig in kaart te brengen en tips van het publiek op waarde te schatten. Het werd moeilijker voor terreurorganisaties om grote aanslagen van bijna militair kaliber (van het type ‘Bataclan’ in Parijs) te plannen. Het gemiddeld aantal doden en gewonden per aanslag nam af, al was dat soms meer geluk dan wijsheid, zoals vorige week in Barcelona. Aan de andere kant steeg het aantal geslaagde aanslagen door eenlingen (Nice, Stockholm, Brussel, Ansbach, Berlijn, Istanbul, Londen, Manchester, Hamburg), soms bijgestaan door meerdere handlangers. „Terroristen wijzigden hun modus operandi, bijvoorbeeld met de grotere inzet van eenlingen”, zegt De Wijk.

2. Betere controles van de landsgrenzen en in asielprocedures

Beide klassieke overheidstaken werden in 2015 en voorjaar 2016 door veel landen slecht uitgevoerd toen Europa plotseling geconfronteerd werd met grote vluchtelingenstromen. Inspectiecontroles van de Europese Commissie in bijvoorbeeld Griekenland in 2015 en 2016 brachten aanmerkelijke lacunes in de controles van de buitengrenzen van de EU aan het licht. Meerdere terroristen, onder meer die in Parijs (november 2015), maakten gebruik van die tekortkomingen en kwamen via Griekenland en andere EU-lidstaten, zoals Bulgarije, Europa binnen.

Hoe wrang ook, elke aanslag levert leerstof op. Zes lessen van ‘Barcelona’: Knullig terrorisme, en andere leerstof van de aanslag Barcelona

„Bovendien kon IS aanvankelijk grote aantrekkingskracht op volgelingen uitoefenen omdat de grenzen met Turkije en Syrië destijds betrekkelijk open waren”, voegt terrorismedeskundige Teun van Dongen eraan toe, die over de grenscontroles publiceerde. Asielzoekers die in Duitsland tijdens de massale toestroom in het najaar van 2015 niet grondig waren gecheckt, of niet tijdig waren uitgezet, konden later aanslagen plegen, zoals in Ansbach (juli 2016, twaalf gewonden) en Berlijn (december 2016). Op beide vlakken (controles van grenzen en asielzoekers) is inmiddels stevige vooruitgang geboekt, aldus latere rapporten van inspectiediensten in de EU en Nederland. De grenscontroles verbeterden. Wrang effect was wel: ‘homegrown’ terroristen die hun land niet of nauwelijks waren uitgekomen, zoals in Nice, Londen of Barcelona/Ripoll, werden belangrijker.

3. Intensieve samenwerking tussen overheidsdiensten in Nederland

Sinds 2004 werkt een groeiend aantal overheidsdiensten, inmiddels tien, samen in de C(ontra)T(errorisme) Infobox. Bij het grote publiek is deze Infobox volslagen onbekend.. Via een computersysteem bij de AIVD in Zoetermeer wisselt een tiental organisaties zoals de politie, douane, inlichtingendiensten, Belastingdienst en Sociale Zaken allerlei soorten van informatie uit over mogelijke aanslagplegers van eigen bodem. Door het combineren van gegevens over reisgedrag, financiën, werk of andere bezigheden, vriendennetwerken en eventueel strafblad van mogelijke terroristen wordt een beredeneerde inschatting gemaakt van risico’s voor de nationale veiligheid. De samenwerking in de CT Infobox werd in 2015 en 2016 door verschillende onderzoekers positief geëvalueerd. De „creatieve en constructieve” samenwerking in de box heeft „doeltreffende en doelmatige interventies” mogelijk gemaakt, schreef bijvoorbeeld een groep Utrechtse bestuurskundigen in april 2016. Bovendien heeft de box minder last van langs elkaar heen werkende nationale en regionale politiediensten zoals in Duitsland en – mogelijk ook – in Spanje. De box werkt vooral goed bij het in kaart brengen van de dreiging van ‘homegrown’ terrorisme.

4. Versterken internationale samenwerking van (Europese) politie- en justitiediensten

Versterkte samenwerking, zoals door Europol, werpt volgens veel experts vruchten af, al is er nog veel vooruitgang te boeken. Zo was er de intensieve samenwerking tussen Franse en Duitse diensten die in 2016 leidde tot de ontmanteling van enkele gevaarlijke netwerken in en rond Düsseldorf. Nederlanders en Belgen werkten samen in eenzelfde succesvolle actie rond het Belgische Molenbeek. De database van Europol met verdachte buitenlandse strijders in Irak en Syrië, breidde gestaag uit van 233 namen in het voorjaar van 2015 naar meer dan vierduizend een jaar later. Een rapport van experts dat in opdracht van het Europees Parlement werd geschreven, noteerde dit voorjaar ook vooruitgang in de samenwerking, maar zag ook nog veel problemen. Ja, er is meer overleg tussen inlichtingen- en politiediensten. Maar nee, dat is niet hetzelfde als het daadwerkelijk delen van gegevens.

5. Ontregeling van jihadistische netwerken

Het zit op het randje van de wet, maar het gebeurt toch: het ontregelen van jihadistische netwerken. Het gaat om het agressief volgen, hinderen en opjagen van leden van zulke (beginnende) netwerken die nog niets gedaan hebben, maar bij wie wel kwade bedoelingen worden vermoed. Een studie van 178 Spaanse jihadisten door radicaliseringsexpert Fernando Reinares, gaf aan dat de netwerken een zeer belangrijke schakel zijn tussen betrekkelijk onschuldig jihadisme enerzijds en terroristische gewelddadigheid aan de andere kant. De tactiek van ontregeling geldt als effectief antiterreurwapen, zegt Rob de Wijk, juist omdat de diensten niet elk mogelijk doelwit elke dag 24 uur lang kunnen volgen.

Advocaat Michiel Pestman, die in de loop der tijd jihadverdachten bijstond, zoals de teruggekeerde Laura H., bevestigt het beeld. „Al mijn cliënten hebben er last van”, zegt Pestman. „Dan vraagt de politie om de haverklap naar het rijbewijs, een id-kaart, of komt ineens een paar keer de kinderbescherming langs. Het signaal dat autoriteiten willen geven is: ‘We hebben je in de gaten en we houden je in de gaten.’” Uitermate hinderlijk en vervelend voor zijn cliënten, zegt Pestman. „Ik ken gevallen waarbij betrokkenen naar het buitenland zijn verdwenen, omdat ze zich hier niet meer welkom voelden. Als dat de bedoeling was van het verstoren, dan is die bedoeling geslaagd.”

Lees ook: Hoe Laura H. terugkeerde uit het kalifaat

6. Vergroten capaciteit wijkpolitie

Daarmee heeft Nederland meer ogen en oren in wijken met veel migranten, al werd de wijkpolitie flink getroffen door bezuinigingen. Persoonlijke aanwezigheid van agenten en jongerenwerkers in migrantenwijken blijft belangrijk om tekenen van gevaarlijke radicalisering vroegtijdig op te merken, zei de vooraanstaande Britse terreurdeskundige Peter Neumann na de aanslag in Manchester: „Face-to-face-relaties blijven de sleutel tot succes. Dat blijkt steeds weer.” Na ‘Barcelona’ voegde hij eraan toe dat bepaalde wijken in die stad broeinesten zijn van jihadisten en salafisten. Dat onderstreept het belang van sterke wijkpolitie. Die kan bijvoorbeeld de vraag beantwoorden of er banden zijn met de terreurcel in Ripoll.

II. Ten dele effectief

7. Bevriezen van tegoeden van mogelijke aanslagplegers die op internationale terreurlijsten staan

Bijna driekwart van het geld ter bekostiging van een aanslag kwam uit eigen zak van terroristen (uitkering, salaris, opbrengsten van verkoop van drugs of auto’s) schreven de Scandinavische terrorismedeskundigen Petter Nesser, Anne Stenersen en Emilie Oftedal vorig jaar in een overzicht van aanslagen tussen 1994 en 2016. Wie niet meer bij dat eigen geld kan, wordt gehinderd bij het voorbereiden van een aanslag. Mede daarom juichten de drie experts deze aanpak toe. Maar ze kent ook beperkingen. IS genereerde enorm veel eigen inkomsten (olie, grondstoffen, soennitische suikerooms in landen als Saoedi-Arabië). Verder werden terroristen vindingrijker in het plegen van ‘goedkope’ aanslagen met veel slachtoffers, zoals ‘truckterreur’. Ander probleem: Veel van de eenlingen met kwade bedoelingen staan niet op internationale lijsten van mensen wier tegoed is bevroren, zoals de leden van de Spaanse terreurcel die nu is opgerold.

8. Meer politie en betonblokken op straat

Mede naar aanleiding van de aanslagen in Parijs (november 2015) en truckterreur in Nice, is de antiterreuraanpak in grote steden – ook in Nederland – op de schop gegaan. Veel pleinen en boulevards raakten bezaaid met betonblokken, al bleef er de nodige weerstand van bijvoorbeeld lokale middenstand (de obstakels zijn een sta-in-de-weg bij bevoorrading van winkels).

Grote steden als Amsterdam en Den Haag kregen meer antiterreureenheden toegewezen. De zwaarbewapende eenheden moeten binnen zeer korte tijd (tussen de 5 en 10 minuten) overal in een stad een terreuraanval kunnen stoppen.
Dit type maatregel voorkomt geen aanslag – terroristen zoeken gewoon andere plekken –, maar kan wel het aantal slachtoffers beperken. In Londen, op zaterdagavond 3 juni, bleek de nieuwe aanpak te werken. Binnen acht minuten waren gewapende antiterreureenheden ter plekke, en werden de drie aanvallers die met messen aan het insteken waren op voorbijgangers, doodgeschoten. Daardoor konden veel meer slachtoffers worden voorkomen. De aanpak laat volgens veiligheidsexpert Glenn Schoen zien dat „er veel vooruitgang is geboekt. Er wordt op Europese schaal veel structureler nagedacht hoe dit type aanvallen zo snel en effectief mogelijk kan worden gestopt”, zegt hij. Probleem is wel dat ondanks de snelle ‘aanrijtijd’ in Londen tijdens de acht minuten wel zeven onschuldige passanten werden gedood en ongeveer vijftig ernstig gewond. Bovendien werd een voorbijganger gewond door een politiekogel.

9. Vergroten bevoegdheid inlichtingendiensten

Onlangs kregen AIVD en MIVD grotere bevoegdheden om hoeveelheden gegevens via internet te onderscheppen. Het verzamelen van metadata via internet – welke telefoonnummers bellen waarheen op welke momenten en hoe lang? – maakt het gemakkelijker voor geheime diensten om terroristische netwerken in het vizier te krijgen. Anderzijds: samenwerkende diensten in het Verenigd Koninkrijk hebben de bevoegdheden die de AIVD kreeg, al langer. De drie aanslagen, dit voorjaar, in Londen en Manchester, laten zien dat er misschien wel iets, maar ook weer niet alles van uitbreiding van bevoegdheden verwacht kan worden. „Bij dit soort wetgeving blijft altijd de vraag welk probleem je er nu eigenlijk mee oplost”, zegt terrorismedeskundige Teun van Dongen. „Bij aanslagen blijkt achteraf vaak dat de informatie er wel was, maar dat die niet goed werd gedeeld of juist werd getaxeerd.” Van Dongen analyseerde al in 2013 omstandigheden en oorzaken waardoor aanslagen konden worden voorkomen. Terrorismeverdachte Samir A. van de Hofstadgroep, zo schrijft Van Dongen, trok begin 2003 de aandacht van de Nederlandse inlichtingendiensten toen hij naar Tsjetsjenië wilde reizen. Klassiek inlichtingenwerk uitgevoerd door ervaren krachten, blijft daarom belangrijk, aldus Van Dongen.

10. Verzoek om medewerking moslimgemeenschap

Sinds het langzaam uitdoven van de terreur van de links-radicale Rote Armee Fraktion in West-Duitsland, eind jaren tachtig, kwam er meer aandacht voor de rol van de omgeving van terroristen: medestanders en sympathisanten die geld geven, onderdak bieden, mee zoeken op internet naar aanwijzingen voor het maken van een bom, of op andere manier terreur faciliteren. In het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme (2014) doet de Nederlandse overheid mede daarom een beroep op de moslimgemeenschap om verdachte personen in eigen kring te melden. Zo had een paar jaar eerder, in 2010, een salafistische stichting in Rotterdam een radicale Belgische geestelijke weggestuurd en erover naar de politie gebeld. Ook kwamen er meer initiatieven uit de moslimgemeenschap die zich uitspraken tegen de terreur. (#Not in my name, Muslims against ISIS).

Toch zijn er aanwijzingen dat de moslimgemeenschap meer kan doen. Zo reageerde de moslimgemeenschap van het Spaanse stadje Ripoll vorige week vol verbazing op het bestaan van een grote terreurcel in de eigen gelederen. De islamitische theoloog Mohammed Ajouaou zei eind 2015 in NRC dat moslims een „collectieve verantwoordelijkheid” hebben om steun aan jihadisten in de eigen gelederen uit te bannen. Dat kan volgens hem „door haatimams te weren, geldstromen van buitenlandse fundamentalisten af te snijden en jongeren uit te leggen dat jihad niet hetzelfde is als geweld tegen ongelovigen.”

11. Hulp van publiek

Met name de Britse overheid heeft veel werk gemaakt van voorlichting aan publiek, wijs geworden na de golf IRA-aanslagen. Daarbij gaat het zowel om oplettendheid om aanslagen te voorkomen, als om de vraag hoe te handelen tijdens en na een aanslag. De diensten zeggen dat het publiek kan helpen bij terrorismebestrijding. Een bekend voorbeeld komt uit de VS, waar een oplettende medewerker van een video- en dvd-winkel in 2007 een aanslag op Fort Dix (New Jersey) voorkwam. De medewerker had de politie gewaarschuwd nadat klanten een videoband in de winkel hadden gebracht met de vraag om deze over te zetten op een dvd. Op de video was te zien hoe verdachten met wapens aan het oefenen waren en anti-Amerikaanse leuzen riepen. De 26-jarige man die eind juli in Hamburg instak op bezoekers van een supermarkt (één dode, zes gewonden) werd uitgeschakeld door publiek dat stoelen naar hem gooide.

Er is ook een schaduwkant van dit type aanpak: ze vergroot gemakkelijk onrust en angst in de samenleving. Ze stimuleert (valse) bommeldingen en vergroot de stroom onbruikbare tips. Vorig jaar waren het er meer dan 5.000, schreef de AIVD in zijn laatste jaarverslag (overigens ook over andere onderwerpen dan terrorisme).

III. Nauwelijks effectief

12. Tegengaan extremisme op sociale platforms

De Britse premier Theresa May beschuldigde na de aanslagen in Manchester en Londen, dit voorjaar, sociale platforms ervan „extremisme de veilige plaats te bieden die het nodig heeft om te broeden”. In ons land pleiten met name CDA en VVD voor een hardere aanpak van extremisme op internet. De leiding van de platforms zou sneller haatzaaiende posts moeten verwijderen en dito accounts moeten sluiten; anders dreigen boetes. Experts reageren opvallend negatief. De Duitse terrorisme-expert Peter Neumann en Belgische deskundige Pieter Van Ostaeyen waarschuwden dat extremistische activiteiten zich zullen verplaatsen naar besloten chatdiensten zoals Telegram en WhatsApp. Die zijn juist veel moeilijker te traceren en volgen voor inlichtingendiensten. Ook radicaliseert – voor zover bekend – vrijwel niemand exclusief via internet. „In mijn studie naar vijftien jaar islamitisch extremisme, ben ik maar vijf gevallen tegengekomen die exclusief online radicaliseerden”, zei Neumann op een recent congres van de EU over radicalisering. Veel vaker verloopt radicalisering juist via offline netwerken van vrienden, kennissen, geloofsgenoten en/ of medegedetineerden, zoals ook blijkt uit het recente boek van terrorismedeskundigen Edwin Bakker en Peter Grol over Nederlandse jihadisten.

13. Deradicaliseringsprogramma’s

De formatiebesprekingen aan het Binnenhof zullen zich onder meer op dit onderwerp richten, vanwege de te verwachten terugkeer van Syriëgangers. Voor dit type risicogevallen heeft de overheid tal van deradicaliseringsprogramma’s opgezet. Veel gesprekken, intensieve begeleiding door jongerenwerkers van geradicaliseerde jongeren en hun omgeving (gezin, vrienden, familie) moeten voorkomen dat de Syriëgangers terugvallen in oud gedrag en oude, gevaarlijke vriendenclubs gaan opzoeken. De programma’s bestaan op gemeentelijk niveau sinds 2013 „toen veelal het wiel nog uitgevonden moest worden”, zegt Amy-Jane Gielen. Zij promoveert op dit onderwerp. Begin 2016 publiceerde antiterrorismedienst NCTV van de gemeentelijke programma’s een evaluatie . De conclusies stemden somber: „Er was in de periode van het onderzoek niet of nauwelijks sprake van terugkeerders die op overtuigende wijze een geheel ander leven opbouwen, ver verwijderd van het jihadisme”, viel er te lezen. En: „Vaak nemen zij niet de stap uit het netwerk te treden en een andere sociale omgeving op te zoeken, waardoor het de vraag is of er sprake is van oprechte reïntegratie.” Bij het starten van nationale deradicaliseringsprogramma’s in 2016 (de zogeheten Exit-programma’s) is het nodige van de gemeentelijke aanpak geleerd, zegt Amy-Jane Gielen. Die bestaan echter te kort om iets over hun resultaten te zeggen.

Er was niet of nauwelijks sprake van terugkeerders die op overtuigende wijze een geheel ander leven opbouwen

14. Diverse strafrechtelijke maatregelen en bestuursrechtelijke maatregelen

In de eerste categorie valt onder meer de strafbaarstelling van de deelname aan IS als terroristische organisatie. Terugkeerders uit IS-gebied – zowel mannen als vrouwen – kunnen op grond van die verdenking lang worden vastgehouden, zoals met Laura H. gebeurde. Voordeel van het langdurig vastzetten is dat het autoriteiten langer de tijd biedt om het veiligheidsrisico van de terugkeerders vast te stellen, een effect waarvoor de strafmaatregel overigens niet bedoeld is. Toch heeft deze maatregel, hoewel op zichzelf begrijpelijk, een belangrijk nadeel, zegt Maartje van der Woude. Zij promoveerde in 2010 in Leiden op de totstandkoming van antiterrorismemaatregelen. „Je gaat op die manier mogelijk onschuldige mensen vastzetten in naam van de veiligheid.” Bovendien bleek tot nu toe heel moeilijk te bepalen en te bewijzen wie wat had gedaan in IS-gebied. De cijfers onderstrepen dat: ten minste 25 van de 45 terugkeerders lopen inmiddels weer vrij rond, de meesten na een gerechtelijke procedure. Van de handvol die wel werden veroordeeld „zal ook nooit met zekerheid kunnen worden gezegd”, aldus Van der Woude „dat met hun arrestatie daadwerkelijk een aanslag is voorkomen. Dergelijke informatie kan niet openbaar gemaakt worden. Dit maakt de effectiviteit van deze en andere antiterrorismemaatregelen moeilijk aan te tonen.”

Zo mogelijk nog negatiever wordt geoordeeld over bestuursrechtelijke maatregelen, zoals het intrekken van het paspoort van uitreizigers, of een gebiedsverbod voor ronselaars. „Het gaat meestal om symboolpolitiek omdat helemaal niet duidelijk is of de maatregel zin heeft, of überhaupt wordt toegepast”, zegt bijvoorbeeldRob de Wijk. Van der Woude zegt: „Symbolische maatregelen in de context van terrorisme dienen eerder het doel om het publiek gerust te stellen dan dat politici er daadwerkelijk van overtuigd zullen zijn dat met deze maatregelen aanslagen zullen worden voorkomen.”

15. Filmpjes, brochures en andere boodschappen over het vrije Westen (Counter-narratives)

Misschien wel de opvallendste mislukking in het antiterrorismebeleid tot dusverre is die van de counter narratives; pr-materiaal voor het Westen als tegenhanger van de propaganda van IS op internet. Interviews met gematigde moslims of gedesillusioneerde uitreizigers zouden weifelende jihadi’s aan de goede kant van de streep moeten houden. Juli 2013 schreef toenmalig minister Ivo Opstelten (VVD, Veiligheid en Justitie) aan de Tweede Kamer: „De NCTV heeft de afgelopen periode samen met AIVD en MIVD gewerkt aan een nationale ‘counter narrative-strategie’.” De laatste jaren is hiervan weinig meer van vernomen. Pogingen van de politie om teleurgestelde jihadisten naar buiten te laten treden, mislukten. „Ik heb weinig of niets van dat soort contrapropaganda gezien”, zegt Pieter Nanninga, die in Groningen onderzoek doet naar de ideologische oorlogsvoering rond IS. Het enige voorbeeld dat hij kent, is het rapport van de AIVD over het dagelijks leven in het kalifaat. Het verscheen begin 2016, en moest laten zien dat het dagelijks leven in IS-bolwerk Raqqa en andere plaatsen veel minder aangenaam was dan IS met video’s met lachende jihadi’s met hun wapperende vlaggen deed voorkomen. „Het probleem met dit soort initiatieven is”, zegt Nanninga, die in contact staat met jihadisten in het buitenland, „dat ze van de overheid komen, een autoriteit die sowieso niet wordt erkend door jihadi’s, ook niet door veel mensen in hun omgeving.” Teun van Dongen, die een boek over radicalisering schreef, zegt: „Zulke beïnvloeding werkt voornamelijk in een een-op-eensituatie waarbij de een gezag heeft in de ogen van de ander, zoals een imam of leider van een netwerk.”