Hoe je op halve kracht een land bestuurt

Formatie

Donderdag is het 100 dagen geleden dat premier Rutte het ontslag van zijn kabinet aanbood. Over wat demissionaire ministers wel en niet mogen doen is niets vastgelegd. Toch draait alles gewoon door.

Demissionair minister Melanie Schultz van Haegen (Infrastructuur en Milieu) komt aan op het Binnenhof voor de wekelijkse ministerraad. Foto Robin Utrecht/ANP

Een kort ministerraadje weer, vrijdag. Vooral hamerstukken. Voor de lunch konden de chauffeurs hun ‘bazen’ al weer ophalen bij de Trêveszaal aan het Haagse Binnenhof. Zoals zo vaak de afgelopen maanden. Het tweede kabinet-Rutte was toch al niet van het lange vergaderen, maar nu het op weg naar de uitgang is zijn de ministers wekelijks helemáál snel klaar.

Op hun departementen zijn de ministers en staatssecretarissen ook minder vaak te vinden. Over minister Henk Kamp (Economische Zaken, VVD) wordt gezegd dat hij dagen afwezig is. Ook de werkkamer van minister Lodewijk Asscher (Sociale Zaken, PvdA) is veel leeg. Maar die heeft er dan ook sinds de verkiezingen een baan bij als fractievoorzitter van de PvdA in de Tweede Kamer.

Volg de laatste ontwikkelingen in ons formatieblog

Voorlopig zal in de bestuurlijke surplace geen verandering komen, aldus de algemene verwachting. Gezien het trage verloop van de formatie laat een nieuw kabinet nog wel even op zich wachten en wordt het land met een demissionair kabinet op halve kracht geregeerd. Probleemloos, zo te zien. Demissionair minister Dijsselbloem (Financiën, PvdA) meldt de ene na de andere meevaller. De economie groeit harder dan op Prinsjesdag werd voorzien, het overheidstekort daalt sneller, de particuliere consumptie neemt meer toe en de werkloosheid gaat ook meer omlaag dan waar eerder rekening mee werd gehouden.

Kortom: het land functioneert prima zonder volwaardig kabinet. Volgende week donderdag is het honderd dagen geleden dat premier Rutte bij koning Willem-Alexander (naar aanleiding van de volgende dag te houden Tweede Kamerverkiezingen) het ontslag van zijn kabinet aanbood. Die heeft, zoals dat heet, „de ontslagaanvraag in overweging genomen” en de ministers en staatssecretarissen verzocht „al datgene te blijven verrichten, wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten”. Sindsdien is het kabinet demissionair. Dienstbaarheid die zal duren totdat een nieuw kabinet door de koning zal zijn beëdigd.

Foto Robin Utrecht/ANP
Foto Robin Utrecht/ANP
Foto Robin Utrecht/ANP
Foto Robin Utrecht/ANP
Foto Robin Utrecht/ANP

Levend staatsrecht

Over wat demissionaire ministers kunnen dan wel mogen doen is niets vastgelegd. Ook hier is sprake van ‘levend staatsrecht’ dat wordt aangepast aan de omstandigheden. In Europa blijft het kabinet volop meedraaien zolang de Tweede Kamer dit niet verbiedt. Brexit-onderhandelingen? Premier Rutte en minister Koenders doen vooralsnog zonder voorbehoud mee.

„Het criterium is dat je als demissionair kabinet voorzichtig moet zijn met nieuw beleid. Maar wat is dat? Is 2 miljard euro extra uitgeven aan langdurige zorg nieuw beleid of is het uitvoering van bestaand beleid om de zaak draaiende te houden?”, zegt Roel Bekker. Hij geldt als dé kenner van het Haagse bestuur, waar hij onder andere als secretaris-generaal van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport jarenlang werkzaam was. De laatste jaren doceerde Bekker als bijzonder hoogleraar aan de Universiteit Leiden.

Ik schat dat tussen de 95 en 98 procent van het beleid vastligt. Minder dan vijf procent is op korte termijn beïnvloedbaar.

Roel Bekker, expert Haags bestuur

Hij maakt zich geen zorgen dat het land onbestuurbaar wordt door een lange kabinetsformatie. Wat gebeuren moet, gebéurt is zijn overtuiging. Het is niet zo dat ambtenaren stilzitten in afwachting van een nieuw kabinet. Bekker: „Ik schat dat tussen de 95 en 98 procent van het beleid vastligt. Minder dan vijf procent is op korte termijn beïnvloedbaar.” Volgens hem houdt 10 procent van de ambtenaren in Den Haag zich bezig met beleid maken of aanpassen. „De overige 90 procent is belast met uitvoering en handhaving. Dat gaat allemaal gewoon door.”

Vragen over de formatie? Stel ze aan onze politieke redactie

Goed voor de staatskas

De goed draaiende economie draagt extra bij aan de sfeer van bestuurlijke ontspannenheid. Vijf jaar geleden had Nederland nog te maken met een groot overheidstekort, waarvan Brussel eiste dat dit direct werd teruggebracht. Dus moest het demissionaire kabinet bezuinigingsmaatregelen treffen. Het kreeg daarvoor de ruimte van een meerderheid van de Tweede Kamer. Nu is die druk er niet. Geen beleid is goed voor de staatskas. Deze wordt dankzij de toenemende belastinginkomsten als gevolg van de aanhoudende economische groei alleen maar voller.

De tijd begint wél te dringen voor de begroting van 2018, die op de derde dinsdag van september moet worden ingediend, zoals de wet voorschrijft. Normaal zijn de hoofdlijnen voor die begroting begin juli door de ministerraad vastgesteld. „Na die tijd zijn de marges om nog dingen te veranderen buitengewoon klein”, zegt Bekker, die wijst op de rol van de belastingdienst. „Die heeft tijd nodig om fiscale maatregelen in te voeren.”

Komende Prinsjesdag zal dan ook naar alle waarschijnlijkheid een zogeheten ‘beleidsarme’ begroting opleveren. „Uitgangspunt is dat het kabinet geen nieuw beleid meer voorbereidt”, schreef demissionair minister Dijsselbloem (Financiën, PvdA) eerder deze maand aan de Tweede Kamer. In situaties waarbij dienstverlening aan burgers of bedrijven extra zou verslechteren zonder aanvullende maatregelen, wordt geld beschikbaar gesteld, schreef Dijsselbloem in dezelfde brief.

Controversiële punten

De ruimte die een demissionair kabinet krijgt om nog zaken te doen wordt bepaald door de Tweede en Eerste Kamer. Een van de eerste taken van de nieuw gekozen Tweede Kamer was het opstellen van een lijst met controversiële punten waarover niet meer met het demissionaire kabinet zou worden gesproken. In totaal leverde dit zo’n 250 onderwerpen op.

Het idee achter de zelf opgelegde terughoudendheid is dat de Kamer geen volwaardig debat met een demissionair kabinet kan voeren. Ministers verkeren in de wetenschap dat zij niet over hun graf heen kunnen regeren. Daarbij komt dat de Kamer zijn uiterste machtsmiddel – het vertrouwen opzeggen in een kabinet – niet meer kan gebruiken. Het kabinet heeft immers al ontslag genomen.

De Eerste Kamer verklaarde geen enkel onderwerp controversieel. Daardoor kon de behandeling van het in de samenleving omstreden samenwerkingsverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne – het verdrag waarmee de ‘oude’ Tweede Kamer eerder instemde – in de Senaat gewoon doorgaan. De PVV-fractie stond alleen in zijn verzet dit voorstel in afwachting van een nieuw kabinet op te schorten.

De ministers van het kabinet-Rutte zullen nog wel even op de winkel blijven passen. Bijkomend voordeel van hun demissionaire status is dat ze niet telkens in de Tweede Kamer hoeven op te draven. Er is meer tijd voor de representatieve kant van het ministerschap.

Roel Bekker heeft het van nabij meegemaakt. „Ze hoeven in deze fase minder afspraken af te zeggen. Eerste palen slaan, linten knippen, onderscheidingen opspelden, bezoeken brengen aan collega’s in een ver buitenland. Ik heb ministers gezien die er een hele afscheidstournee van hebben gemaakt.”