Staatssteun? Bewijs dat maar eens

Luchtvaart

De Europese Commissie wil eerlijke concurrentie in de lucht, vooral van Golfmaatschappijen. Maar hun geld blijft welkom.

Een bezoeker van de Dubai Air Show bekijkt een model van een Boeing 747-8 in de stand van Lufthansa Technik. Foto Jasper Juinen / Bloomberg

Tevredenheid alom, toen de Europese Commissie vorige week maatregelen presenteerde om eerlijke concurrentie in de luchtvaart te bevorderen. Eindelijk keert Europa zich tegen staatssteun voor luchtvaartmaatschappijen uit de Golfregio, zo was de teneur.

Nederlandse europarlementariërs toonden zich strijdlustig in hun rondgestuurde verklaringen. Wim van de Camp (CDA): „Het kan niet zo zijn dat de Golfstaten onze luchtvaartsector kapotconcurreren met een oneindige oliespaarpot, waarmee ze de prijzen eindeloos kunnen drukken.”

KLM toonde zich „tevreden” en wees op Amerikaans onderzoek uit 2015, waaruit naar voren kwam dat Emirates, Etihad en Qatar Airways tussen 2005 en 2015 39 miljard euro aan staatssteun ontvingen van hun overheden. Zelfs Emirates „verwelkomt” de maatregelen. Wel liet de grootste van de drie Gulf carriers fijntjes weten dat de maatregelen niet-discriminatoir moeten zijn en dat de Europese consument er beter van moet worden.

Gezien de reacties gaat het om een ingrijpende wijziging in het Europese luchtvaartbeleid. Maar is dat ook zo?

De Commissie formuleert de maatregel zeer behoedzaam. In het voorstel, dat nog moet worden goedgekeurd door de transportministers en het Europees Parlement, worden de Golfmaatschappijen niet genoemd. Van protectionisme is geen sprake, verzekert de Commissie. Doel is juist het stimuleren van een open markt.

De Europese luchtvaartsector, 26 procent van der wereldmarkt, is goed voor 9,3 miljoen banen en een bijdrage van 510 miljard euro aan het collectieve bbp van de EU. Dat wordt volgens de Commissie bedreigd door „bepaalde praktijken”. Bedoeld wordt staatssteun, waardoor Golfmaatschappijen met veel vliegtuigen en lage ticketprijzen Europese concurrenten uit de markt drukken. Een eenzijdig aanbod is uiteindelijk ook slecht voor de consument.

Lees ook het interview met Ben Swagerman, oud-KLM’er en nu chief legal & compliance officer van Qatar Airways: ‘Het succes van Qatar Airways zit niet in staatssteun’

Het huidige instrument om op te treden tegen oneerlijke concurrentie, verordening 868 uit 2004, voldoet niet. De Commissie wil het makkelijker maken om een klacht in te dienen. In de aangepaste verordening kunnen individuele maatschappijen of landen een klacht indienen, waarna de Commissie die kan onderzoeken. Bij bewijs van oneerlijke concurrentie volgt een boete.

Verruiming van de klaagoptie, het lijkt een bescheiden ingreep. Wel een opmerkelijke ingreep voor de liberale Eurocommissaris Violeta Bulc (Transport), die begin 2016 in NRC zei geen enkele reden te zien voor een aparte aanpak van de Golfstaten. Dat zij nu met deze maatregel komt kan worden beschouwd als een succes van de lobby van Air France-KLM en Lufthansa, de twee Europese reuzen die al jaren klagen over Golfsubsidies. De derde Europese reus doet niet mee, want IAG (moederbedrijf van British Airways) is voor 20 procent in handen van Qatar Airways.

Markttoegang als wortel

De wijziging heeft wel degelijk betekenis, zegt Joost van Doesburg, lobbyist bij pilotenbond VNV. Onder de onlangs afgetreden voorzitter Steven Verhagen was de VNV de drijvende kracht achter de Europese lobbygroep Europeans for Fair Competition (E4FC). Van Doesburg: „De Europese Unie onderhandelt nu met Qatar, en binnenkort met de Verenigde Arabische Emiraten, over wederzijdse landingsrechten. Eerlijke concurrentie is daarbij een voorwaarde. Dat is de wortel: we bieden markttoegang. Die sancties zijn de stok, voor als ze zich niet aan de regels houden.”

Lage tarieven zijn geen bewijs van staatssteun

Waar maatschappijen voorheen zelf het bewijs van vals spel moesten leveren, kunnen ze dat nu uitbesteden aan de Commissie. Een groot voordeel, volgens Van Doesburg. „De Commissie kan financiële informatie opvragen, wij niet.”

De bewijsvoering blijft echter, ook met de gewijzigde verordening, een struikelblok. Tot nu toe werd er nooit een klacht ingediend door Europese maatschappijen. Kennelijk was het Amerikaanse onderzoek, waarin onder meer sprake is van renteloze leningen, kapitaalinjecties en belastingontheffingen, niet overtuigend genoeg.

Zelfs als het onderzoek kan worden uitbesteed aan Brussel, is het moeilijk om het verband tussen schade en concurrentie te bewijzen. Er zijn andere redenen denkbaar waarom een bepaalde route niet langer rendabel is. De grootste uitdaging voor Air France-KLM en Lufthansa, in de concurrentie met wie dan ook, blijft het omlaag brengen van de kosten. Zoals een lobbyist voor de andere kant het zegt: „Lage tarieven zijn geen bewijs van staatssteun.”

De helft van Alitalia

Een andere maatregel van de Commissie staat haaks op de concurrentie-maatregel. Om meer investeringen in Europese maatschappijen mogelijk te maken, wil de Commissie onderzoeken of de huidige limiet van 49 procent bezit door een partij buiten de EU nog wel voldoet. Zo’n onderzoek is de opmaat voor een verhoging van die limiet.

In de praktijk zijn het Golfmaatschappijen die zich inkopen in Europa. Overigens met wisselend succes: Qatar Airways heeft profijt van het aandeel in IAG, maar Etihad stak kapitalen in het noodlijdende Alitalia (49 procent bezit) en Air Berlin (30 procent), in een mislukte poging passagiers naar Abu Dhabi te loodsen.

Is het niet vreemd dat de Commissie aan de ene kant probeert de invloed van de Golfmaatschappijen op de Europese luchtvaart te dempen en aan de andere kant de deuren openzet? Van Doesburg van de VNV: „Ik vind het ook strijdig maar we kijken naar de positieve kant.”