Recht & Onrecht

Macht van Google is groot, maar wettelijk niet verboden

Is Google een gewoon groot bedrijf of meer een publieke nutsvoorziening waarvan de macht moet worden ingeperkt? In de Europacolumn legt Anna Gerbrandy uit dat het mededingingsrecht niet volstaat om Google eventueel kleiner te maken.

Technologie-bedrijven horen tot de grootste ondernemingen van de wereld. Google (het bedrijf Alphabet, eigenlijk) is daar één van. Google heeft een bijna-monopolie positie: meer dan 90% van internet-zoekopdrachten in de Europese Unie gaat via Google.

Daarnaast biedt Google tal van andere producten: Gmail om te e-mailen, YouTube om video’s mee te delen, Google Maps om de weg mee te vinden, Android voor op je mobiele telefoon, Google Home als slimme assistent voor thuis. Daarbij verzamelt Google grote hoeveelheden data over haar gebruikers. Er is niet alleen sprake van markt-macht, maar ook van data-macht. De recent terugkerende vraag is of de EU daarom Google in kleinere onderdelen moet opbreken. Bijvoorbeeld door toepassing van het Europese mededingingsrecht, dat kartels tegengaat en economische macht inperkt.

Arsenaal

Het Europees Parlement riep in 2014 al op tot het kleiner maken van Google. Maar dat was een resolutie zonder juridische gevolgen. En hoewel het Europees mededingingsrecht een flink arsenaal aan wapens heeft tegen machtige ondernemingen, kan dat een opsplitsing in meerdere onderdelen evenmin afdwingen.

Op zich ligt de gedachte om mededingingsrecht te gebruiken voor de hand. In 1911 werd dit in de VS gebruikt om Rockefeller’s grote Standard Oil in kleinere stukken te delen. Dat was wel in een ander tijdperk, in een andere setting, en ver vóór het ontstaan van Europees mededingingsrecht. Het Europese mededingingsrecht verbiedt machtsposities niet. Immers, groei van ondernemingen doordat zij het beter doen dan hun concurrenten en slimme overnames doen is in een markteconomie toe te juichen.

Wel verboden is het maken van misbruik van een machtspositie, met name als dat ten nadele komt van de prijs die consumenten betalen. De Europese Commissie, onder leiding van Commissaris Margrethe Vestager, ziet hier op toe. De Commissie startte in 2010 al een onderzoek naar Google: Google zou haar eigen shopping-kanaal systematisch bevoordelen. Google zou de eigen apps en diensten op Android voortrekken. Meer recent kwam daarbij: Google zou restricties hebben aangebracht op het plaatsen van concurrerende zoekadvertenties op websites van derde partijen.

Gedragsmaatregelen

Als de Commissie vaststelt dat Google misbruik maakt dan kan een boete worden opgelegd. Boetes kunnen in de miljoenen lopen, zoals een andere Amerikaanse tech-gigant al eerder ondervond. Vestager kan naast boetes ook andere maatregelen nemen.  Eisen om te stoppen met bepaald gedrag, zoals (in de jonge jaren van het internet) Microsoft toezegde gebruikers browser-keuze aan te bieden. Als dit type gedragsmaatregelen niet kunnen werken, dán kunnen structurele maatregelen worden opgelegd: het afstoten en verkopen van een deel van een bedrijf.

Maar dat is nog niet hetzelfde als het in partjes delen van Google. Het afstoten van een specifiek bedrijfsonderdeel dient om het misbruik aan te pakken, niet om Google kleiner te maken. Bovendien is afsplitsing vérgaand. Er is weliswaar een juridische grondslag, maar de Commissie zal deze niet zomaar gebruiken. Dat kan alleen als het misbruik niet op andere wijze kan worden aangepakt. Niet verassend is dat dit tot nu toe alleen is gebeurd in samenwerking met beschuldigde ondernemingen zelf: door tijdens een Commissie-onderzoek in te stemmen met het afstoten van een enkele activiteit kan een onderneming een boete ontlopen.

Vanzelf omvergeworpen

Meer fundamenteel is dat het huidige mededingingsrecht niet is bedoeld als instrument om succesvolle ondernemingsdrift te straffen door afstoting of opsplitsing af te dwingen. De vraag is bovendien of afstraffing wel nodig is: de technologiemarkt is zo in beweging dat het denkbaar is dat Google vanzelf door een cheeky start-up omvergeworpen wordt. Mits Google die start-up niet al vroeg inlijft, natuurlijk.

Niet voor iedereen is dit bevredigend. Dan zal ofwel het mededingingsrecht moeten veranderen, of een ander instrument worden gezocht. De voorafgaande mededingingstoets van fusies en overnames, bijvoorbeeld, zou voor grote technologie-conglomeraten strenger kunnen zijn, zodat concurrerende start-ups niet direct worden ingelijfd. Fundamenteler is het voorstel dat we Google moeten zien als een aanbieder van een publieke dienst, als een nutsbeheerder. Het is geen vreemde stelling dat Google’s data en zoek-algorithmen in de huidige economie onmisbaar zijn, zoals energie en water, hoewel de verschillen tussen een energienetwerk en een zoekmachine groot zijn.

Datamacht

Het blijft de vraag waar de onrust over de omvang van Google nu echt door wordt veroorzaakt. Is de kern daarvan dat Google naast marktmacht ook over datamacht beschikt en visioenen opdoemen als die in het recent verfilmde boek The Circle van Dave Eggers? (Tekst vervolgt onder de video)

De invloed van Google en andere grote technologiebedrijven op de publieke sfeer en onze informatievoorziening roept legitieme vragen op die het huidige mededingingsrecht niet goed kan beantwoorden. Ook kan het de zeer reële zorgen over het gebruik van persoonsgegevens en onze privacy vooralsnog niet wegnemen. Het Europese mededingingsrecht is nu niet goed toegerust om deze problemen aan te pakken. Als het wenselijk is om Google’s macht om deze redenen te beperken, dan zal ofwel een ruime uitleg aan het mededingingsrecht moeten worden gegeven, of naar andere reguleringswegen moeten worden omgezien.

De Europa-column wordt geschreven door senior-onderzoekers van Renforce, Universiteit Utrecht, en verschijnt eens per twee weken. Anna Gerbrandy is hoogleraar Mededingingsrecht.