Europa één markt? Niet in de online hotelbranche

Internetondernemingen

In de Europese Unie, die één markt zou moeten zijn, opereren internetondernemingen als de hotelboekingsite Booking.com op een ongelijk speelveld. Dat is onhandig voor die bedrijven, wurgend voor hoteliers én onvoordelig voor de consument.

Chinese toeristen in Giethoorn. foto Marcel van den Bergh/HH

Het hotel van Gabriella Esselbrugge doet het goed op Booking.com. Wie op ‘Giethoorn’ zoekt, krijgt het bovenaan de lijst met resultaten. ‘Eén van onze topaanbevelingen!’ ‘Gasten zijn dol op de ‘boetiek’-stijl van dit hotel!’

Voor een klein hotel als dat van Esselbrugge is een plekje op Booking.com onontbeerlijk. Haar gasten komen voornamelijk uit China; die kunnen zo in hun eigen taal en met hun eigen yuan makkelijk een kamer zoeken en boeken met hun creditcard via een site die ze vertrouwen. Bovendien zorgt Booking.com ervoor dat haar hotel vindbaar is via Google.

Maar Esselbrugge is niet alleen maar blij met Booking.com. Ze betaalt flink voor haar plek en mag op haar eigen website geen lagere prijs bieden. Booking wil graag de beste prijs kunnen bieden. Niet eerlijk, vindt Esselbrugge. Want als ze met lege kamers blijft zitten, is dat háár probleem.

Wat ook niet eerlijk is: haar Duitse hotelier-collega’s mogen wél een lagere prijs op hun eigen site bieden. Daar verbood de rechter Booking.com de laagste prijs van hotels te eisen. Ook in Frankrijk en Oostenrijk werd dat verboden. In andere EU-lidstaten gelden weer andere regimes.

De Europese Commissie publiceerde begin april een rapport over de online hotelboeking-sector, waarin iedereen iets anders beweert over de effecten van de verschillende maatregelen. Een juridisch zooitje dus. En dat in een markt die één zou moeten zijn.

VVD-coryfee Neelie Kroes zei ooit: de digitale interne markt is het „kroonjuweel van Europa”. Die moet je koesteren. Als eurocommissaris Mededinging en later ICT & Telecom kwam ze haast hartstochtelijk op voor internetondernemers. Die moesten vooral niet gehinderd worden door allerlei nationale regeltjes, vond Kroes. Zo zou Europa nooit kunnen concurreren met de VS en China op digitale diensten en technologie.

Kroes’ opvolger Margrethe Vestager (Mededinging) is een stuk strenger voor internetgiganten, maar de toewijding aan de digitale economie klinkt ook in haar aanpak door. „We moeten de digitale grenzen opheffen”, zei ze in speeches. Er kwam een Digital Single Market Strategy. Speerpunt: een gelijk speelveld voor internetondernemingen in Europa, met overal dezelfde regels en dezelfde toepassing daarvan.

Al eerder bleek dat niet helemaal goed te gaan. Taxi-appbedrijf Uber heeft zich aan een waaier van nationale regels te houden, voor huizendeelsite Airbnb geldt vaak zelfs per stad een ander bewind. En de digitale interne markt loopt nu dus ook stuk op Booking.com. Onderzoekers van het Centrum voor Europees Economisch Onderzoek in Mannheim uitten eind maart hun zorgen over het gebrek aan een centrale Europese aanpak in die zaak.

Wurggreep

Booking.com is een oude bekende van de marktautoriteiten; het eerste onderzoek dateert uit 2010. Probleem zijn steeds de ‘besteprijsclausules’ die Booking.com aan hotels oplegt. Daar stond aanvankelijk in dat hotels nérgens een lagere prijs voor dezelfde kamer aan mochten bieden. Zo kan Booking.com aan klanten de beste prijs garanderen, en voorkomt het dat mensen op Booking.com zoeken, maar uiteindelijk boeken via een ander kanaal. Dat lijkt voordelig, maar dat is het niet: als niemand met Booking.com op prijs kan concurreren, wordt ook de laagste prijs kunstmatig hoog. En hebben nieuwe spelers op de markt geen schijn van kans.

„Een wurggreep”, vond branchevereniging Koninklijke Horeca Nederland. Ook haar Europese grote zus HOTREC maakte zich kwaad. Booking.com is zó groot dat hotels bijna geen andere keuze hebben dan zich naar z’n wensen te voegen. Hoe verstikkend die ook zijn.

Na onderzoek van Zweden, Frankrijk en Italië moest Booking.com zijn clausules in juli 2015 aanpassen. In de rest van Europa deed het dat uit eigen beweging. Dat ging de Duitsers niet ver genoeg: het Bundeskartellamt verbood alle prijsclausules. Ondertussen omzeilden het Franse en Oostenrijkse parlement de beslissingen van hun eigen marktautoriteiten: er kwamen wetten die álle prijsafspraken tussen boekingssites en hotels verbood. In Italië is een soortgelijke wet in de maak. Met de Britten trof Booking.com weer een andere regeling en begin april werd bekend dat Hongarije het zoveelste Europese land is dat op eigen houtje de spelregels voor Booking.com wil gaan bepalen.

Booking.com is zó groot dat hotels bijna geen andere keuze hebben dan zich naar z’n wensen te voegen

„Frustrerend”, noemt Leslie Cafferty dat. Zij is hoofd communicatie van Booking.com en vicepresident van de Priceline Group, het Amerikaanse bedrijf dat Booking in 2005 van zijn Nederlandse oprichters kocht. Het zou een stuk makkelijker zijn als er één Europese aanpak zou zijn, zegt ze. In andere werelddelen zijn er minder problemen; daar is Booking.com een kleinere speler en maken autoriteiten zich niet zo’n zorgen over de effecten van de besteprijsclausules. Maar in Europa moeten bedrijven als Booking.com tig keer hetzelfde gesprek voeren, steeds opnieuw voor duur geld procederen als wéér een lidstaat zich roert.

Ratjetoe

Het is ook wat economen en juristen steevast benadrukken: de chaos die nu achter de Digital Single Market schuilgaat, is slecht voor het ondernemingsklimaat. Bedrijven houden niet van onzekerheid. En Booking.com is niet de enige die besteprijsclausules hanteert. Ook voor andere online marktplaatsen als Amazon, Expedia en Apples e-boekwinkel bestaat er nu veel onduidelijkheid. De verschillende regimes zijn daarnaast lastig te begrijpen voor hotels. Ze moeten van Booking.com overal in Europa dezelfde prijs voor dezelfde kamer vragen. Maar wat via hun eigen verkoopkanalen wel en niet mag, verschilt per land. Bovendien is het niet eerlijk voor consumenten: die kunnen nu in Nederland niet goedkoper boeken via de eigen website van een hotel, maar in Duitsland wel.

Het is echt heel gek dat Brussel nog niet ingegrepen heeft, zegt Pinar Akman. Zij is hoogleraar rechten aan de universiteit van Leeds en ook adviseur voor het International Competition Network, een ontmoetingsplatform voor nationale marktautoriteiten. Dat gebeurde in het verleden vaak wel als er problemen met een grote multinational waren. Of als lidstaten er onderling maar niet uitkwamen. Nu laat de Europese Commissie de lappendeken rustig voortbestaan.

de chaos die nu achter de Digital Single Market schuilgaat, is slecht voor het ondernemingsklimaat

Natuurlijk, zegt ze, het is ook een lastige zaak. Booking.coms besteprijsclausules zitten geraffineerd in elkaar en de effecten ervan op concurrentie en hotelkamerprijzen zijn lastig te begrijpen. Maar het ratjetoe aan oordelen toont óók wat een verschillende juridische interpretaties er bestaan van één en dezelfde Europese mededingingswet. Iedereen maakt daar een eigen verhaal van.

En dat terwijl eurocommissaris Vestager maar blijft benadrukken dat concurrentiebeleid een bindmiddel is voor de EU. Het heeft volgens haar geen last van het toegenomen nationalisme in Europa.

Voor andere domeinen is dat wel anders: onderwijs, arbeidsmarkt en sociaal beleid zijn stevig verankerd in lokale tradities, vertelde ze in een interview in NRC. Maar op het gebied van mededinging bestaat volgens haar „al vele decennia consensus”, het is „een sterk onderdeel van onze cultuur” geworden.

Dat dat deels wishful thinking is, blijkt nu wel uit de zaken rond Booking.com. Oxford-hoogleraar concurrentiebeleid Ariel Ezrachi verbaast het weinig dat er zoveel onenigheid is, mailt hij. De wetten die de markt eerlijk en open moeten houden zijn volgens hem een „spons”, die allerlei nationale waarden en belangen in zich opnemen. In sommige landen heeft het aantrekken van internetmultinationals de prioriteit; andere landen willen werknemers juist beschermen tegen de gevolgen van digitalisering. Dat speelt vaak bewust of onbewust mee in het oordeel van marktautoriteiten, denkt Ezrachi. Bovendien hebben die autoriteiten allemaal een eigen stijl: het rapport over Booking.com van het Duitse Bundeskartellamt stond vol citaten van boze hoteleigenaren; de Zweedse Konkurrensverket leunde op technische economische analyses.

Ezrachi vindt het naïef en gevaarlijk om te denken dat concurrentiebeleid een objectief, universeel middel is. Want juist als je geen oog voor de belangen hebt, bestaat het risico dat bedrijven en lobbygroepen te veel grip op het beleid krijgen.

En dat is nou juist wat eurocommissaris Vestager zo vurig wil voorkomen. Alléén als Europa met een eenduidige stem spreekt, zal het kunnen optreden tegen grote multinationals, zei ze onlangs in een toespraak. Dat lukt nu niet. In dat licht komt het Booking.com helemaal niet zo slecht uit dat Europa zo verdeeld is: in maar een paar landen werd het écht streng aangepakt. In het grootste deel van Europa gaat het gewoon door met het opleggen van aangepaste besteprijsclausules.

Als Brussel de zaak had opgepakt, had dat wel eens veel nadeliger kunnen uitpakken voor Booking.com.

Ieder voor zich

Langzaamaan lijkt dat nu ook door te dringen tot de Europese Commissie. In februari kwam de top van tien Europese marktautoriteiten samen om te praten over de problemen rond hotelboeking-websites. Daar werd afgesproken om onderling een ‘early warning system’ op te tuigen: iedereen zou elkaar voortaan direct op de hoogte stellen als nieuwe concurrentieproblemen zouden opdoemen, en samen overleggen over maatregelen. „We willen graag zorgen voor meer consistentie in toekomstige zaken”, mailt een woordvoerder van het directoraat Mededinging in Brussel. En Booking.com? „Dat houden we in de gaten.”

Maar een voorstel voor actie op Europees niveau ontbrak in het Commissie-rapport over de online hotelboeking-sector van begin deze maand. De Franse marktautoriteit kondigde vorige maand al aan dat ze toch ook zélf een uitgebreide visie op de zaak zou publiceren. In Hongarije werd het lokale kantoor van Booking.com doorzocht, op verdenking van illegale prijsafspraken. Met ‘ieder voor zich’ als modus operandi lijkt het erop dat de Digital Single Market voorlopig slechts op de website van de Europese Commissie bestaat.

Jammer, vindt Gabriella Esselbrugge uit Giethoorn. Zij zou graag zien dat hotels zich in heel Europa aan dezelfde afspraken moeten houden. Want leg aan een Chinees maar eens die verschillende regimes uit. Die gaan toch voor de laagste prijs, denkt ze. Dan maar Duitsland als vakantiebestemming.