Begroten in tijden van coalitievorming

Rijksbegroting 2018

Hoe maak je een begroting als demissionair kabinet? Nieuw beleid is uitgesloten, maar soms is er een achterdeur.

Foto Jerry Lampen/ANP

De eerste deadline van de vaste begrotingscyclus, 1 mei, haalde Jeroen Dijsselbloem (PvdA) met gemak. Ruim twee weken geleden stuurde de demissionaire minister van Financiën de jaarlijks door de Europese Commissie verlangde stand van zaken over ’s lands overheidsfinanciën. Dit dossier, het Nederlandse Stabiliteitsprogramma, is aanzienlijk minder relevant sinds het Nederlandse begrotingstekort alweer drie jaar netjes binnen de Europese norm valt van 3 procent van het bbp.

Deadline 2 in het begrotingsproces heeft voor Dijsselbloem meer voeten in de aarde. Uiterlijk 1 juni zal hij de Tweede Kamer de jaarlijkse Voorjaarsnota moeten sturen met een actueel beeld van de lopende begroting. Dat is veel werk voor de ambtenaren van de Inspectie der Rijksfinanciën, die al vanaf februari de mee- en tegenvallers van alle departementen in kaart brengen. Maar voor een demissionair minister van Financiën is het bovendien lastiger bij te sturen: het kabinet heeft sinds de verkiezingen van 15 maart immers veel minder bewegingsvrijheid. Zolang de onderhandelingen over een nieuwe coalitie lopen, zal de zittende regering geen nieuw beleid willen uitstippelen.

Toch zal Dijsselbloem ook al de basis moeten leggen voor de begroting van 2018 die – nieuw kabinet of niet – op Prinsjesdag moet worden gepresenteerd. De meeste verschuivingen die met de Voorjaarsnota worden vastgesteld, gelden immers ook voor de langere termijn.

Vanzelfsprekend zal de demissionaire schatkistbewaarder de onderhandelende partijen op de hoogte willen houden. Dus praatte hij op 18 april VVD, CDA, D66 en GroenLinks uitgebreid bij over stand van zaken omtrent de Voorjaarsnota. Daar bleek, zo verwoordde informateur Edith Schippers (VVD) later, dat de financiële ruimte voor een nieuw kabinet aanzienlijk kleiner is dan de onderhandelaars hadden gedacht. In navolging van het Centraal Planbureau (CPB), De Nederlandsche Bank en de ambtelijke Studiegroep Begrotingsruimte waarschuwde Dijsselbloem de op papier beschikbare miljarden – bijna 11 miljard euro in 2021 – niet al volledig op te souperen.

Met name verminderde gasbaten en onderwijs zorgen voor een structurele tegenvaller van enkele honderden miljoenen. Dijsselbloem heeft aangegeven hoe hij in de Voorjaarsnota de tegenvallers op het ene departement wil gladstrijken met meevallers bij het andere. Daarmee heeft hij ook al de uitgavenkant van de Miljoenennota 2018 uit de doeken gedaan – het demissionaire kabinet besprak dit in de ministerraad van 13 april. Per saldo blijft het Rijk geld overhouden: belastinginkomsten blijven stijgen, uitkeringen blijven dalen.

Ongewenste koopkrachteffecten

De inkomstenkant van de begroting – belastingtarieven, fiscale kortingen, toeslagen – komt altijd pas in augustus aan bod, als Sociale Zaken en het CPB de koopkrachtplaatjes maken. Dan kan het zittende kabinet nog voor Prinsjesdag ongewenste koopkrachteffecten corrigeren.

Maar alles staat of valt met steun van de nieuwe Tweede Kamer, want zowel de Voorjaarsnota als de begroting voor 2018 moet als wetgeving door het parlement. Initiatieven voor nieuw beleid zullen niet van het demissionaire kabinet komen.

Een uitzondering daargelaten: toen Dijsselbloem bij de onderhandelaars langsging, had hij op de lopende begroting 100 miljoen gevonden om extra in de ouderenzorg te steken – boven op de 100 miljoen die het kabinet al in januari had toegezegd. De minister wist dat de onderhandelende partijen daar lastig op tegen konden zijn. Alle vier hebben ze in hun verkiezingsprogramma immers extra geld voor verpleeghuiszorg uitgetrokken, van 300 miljoen bij D66 tot 1,9 miljard bij de VVD.

Begin april had de nieuwe Tweede Kamer een motie van PvdA en 50Plus die om hetzelfde vroeg nog afgewezen. Via de achterdeur van het formatieoverleg kon Dijsselbloem die 200 miljoen voor ouderenzorg – en 100 miljoen voor de jaren erna – alsnog agenderen. Al moet de Tweede Kamer er in juni nog wel over stemmen.

Zo gaat het komende weken vermoedelijk vaker. De (nieuwe) oppositiepartijen zullen met ruim geformuleerde moties of specifieke amendementen de onderhandelende partijen uitdagen hun verkiezingsbeloften waar te maken en vast middelen te reserveren op gebieden als zorg, pensioenen en veiligheid. De onderhandelaars zullen de kaarten juist tegen de borst willen houden, zolang de coalitiegesprekken lopen. Of zij komen zelf met moties waarover ze het onderling al eens zijn geworden. De mate waarin dat gebeurt, geeft enig zicht op het welslagen van de gesprekken in de Stadhouderskamer.