Het brommertje was allang gedumpt, maar de boetes bleven komen

Onverzekerd op een bromfiets rijden is strafbaar, dat wist de 59-jarige man uit Oost-Nederland inmiddels wel. Al vijfmaal was hij schuldig bevonden, telkens voor hetzelfde feit. En telkens schuldig zonder strafoplegging. Want iedere keer weer kwam justitie erachter dat hij diezelfde bromfiets niet meer bezat. Het voertuig, ooit gedumpt als wrak, werd bereden door een onbekende en al jaren was de man bezig de bromfiets van zijn naam te krijgen.

Dus toen voor hetzelfde feit wéér een brief van het Centraal Justitieel Incassobureau op de deurmat viel, stuurde de man een schriftelijke verklaring terug. Hij schreef over de voorgeschiedenis en dat het met hulp van een advocaat nu eindelijk was gelukt de tenaamstelling van de bromfiets te wijzigen. „Voor verdere informatie moet u maar contact opnemen met de rechter.”

Maar een reactie terug kreeg hij niet. Sterker, na bijna twee jaar ontving hij opnieuw een brief van justitie dat hij zich bij de rechtbank in Almelo alsnog moest verantwoorden voor dat ene feit.

Zelden heeft een rechter daarna zijn afkeuring over ‘de vervolgingsmachine’ sterker laten blijken. „Kennelijk interesseert het de officier van justitie dus helemaal niets wat de goedwillende burger hem schrijft”, zei de rechter toen hij in zijn vonnis op 5 juni 2012 het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk verklaarde. „En de beschaving om behoorlijk te reageren, kent hij ook niet.” Deze verdachte werd volgens hem „geterroriseerd met zinloze want tot niets leidende dagvaardingen”. Van zulke zaken waren er volgens de rechter nog veel meer. Ze drijven burgers „tot wanhoop” en kosten de samenleving veel geld. „Het is tijd dat er wat aan gedaan wordt.”

Stroom bulkzaken

Moord. Drugs. Fraude. In dat soort zaken hoor je vooral over het Openbaar Ministerie (OM). Gróte zaken, waarin de officier van justitie een omvangrijk opsporingsonderzoek leidt en de rol van ‘magistraat’ vervult: zorgvuldig op zoek naar ‘de waarheid’ en belangen afwegend van dader, slachtoffer en samenleving.

Als het gaat over ‘de bulk’ laten de officieren hun schouders hangen.

Maar zulke zaken zijn de kersen op de taart. Jaarlijks neemt het OM over ruim 200.000 misdrijven een vervolgingsbeslissing. Het gros betreft eenvoudige diefstallen, lichte mishandelingen. Een stroom bulkzaken waarbij pragmatische keuzes, richtlijnen en bureaucratie de rol van officier als magistraat soms overvleugelen.

Om te zien hoe veelvoorkomende strafzaken worden verwerkt, observeerde strafrechtonderzoeker Joep Lindeman (1975) een jaar lang enkele tientallen officieren op verschillende parketten. Hij zag bij hen veel bevlogenheid, dag en nacht waren ze bezig met hun werk. Maar hij zag ook officieren bij bulkzaken geregeld in de knel komen.

Gebrek aan magistratelijkheid zag hij al bij de selectie vooraf: simpele ‘heterdaadjes’ werden vaak eerder vervolgd dan moeilijke dossiers. In één arrondissement moedigde de rechtbank officieren aan ook eenvoudige zaken vaker bij de meervoudige kamer aan te brengen, omdat zo’n vonnis de rechtbank meer geld opleverde. Dan moesten burgers zich plots voor drie rechters in plaats van één verantwoorden – waarmee de zaak ‘groter’ werd gemaakt dan-ie was. Afgelopen vrijdag promoveerde Lindeman op zijn onderzoek aan de Universiteit Utrecht.

Standaardzakenteam

Een groot deel van de eenvoudiger zaken bereikt helemaal nooit een van die achthonderd officieren die in Nederland werkzaam zijn, zo blijkt uit Lindemans onderzoek. Tijdens zijn observaties in 2011 werden verkeersdelicten als onverzekerd rijden afgedaan door gemandateerde medewerkers van de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, een kantoorkolos in Utrecht. Andere eenvoudige zaken kwamen terecht bij het ‘standaardzakenteam’ met deels mbo-opgeleide parketmedewerkers. Met het politiedossier in de hand voerden zij parameters in een computersysteem in, dat op basis van algemene richtlijnen de verdachte een buitengerechtelijk transactievoorstel deed. ‘Mishandeling’ (twaalf strafpunten à 29 euro) plus ‘licht letsel’ (drie punten) plus ‘licht wapen’ (zeven punten) is 600 euro boete (afgerond naar beneden).

Alleen als de verdachte in verzet ging tegen de straf, zoals bij de onverzekerde bromfiets gebeurde, kwam een zaak alsnog op het bureau van een officier. En dan waren de commentaren soms niet van de lucht. ‘Wat ik nou weer op m’n bord heb…’, hoorde Lindeman hen zeggen.

Soms vonden ze in een dossier geen enkel strafbaar feit. Of was er onvoldoende bewijs. Of hadden de parketmedewerkers geen rekening durven houden met bijzondere omstandigheden. Officieren wilden zulke zaken soms intrekken, maar dat ging niet meer. Het dossier zagen ze vaak pas de avond tevoren, terwijl het zittingsrooster al weken eerder was bepaald. Dan eisten ze maar vrijspraak ten overstaan van verdachte, rechter en griffier. „Dit is wel érg ver afgeweken van onze taakopvatting”, zeiden officieren tegen de onderzoeker.

Lindeman zag sindsdien de werkwijze van het Openbaar Ministerie sterk veranderen. Mede om de lange doorlooptijden te bekorten en de kwaliteit van vervolgingsbeslissingen in bulkzaken te verbeteren, werd landelijk de ‘ZSM-werkwijze’ ingevoerd. Waarbij ZSM staat voor Zo Snel/Selectief/Simpel/Slim/Samen Mogelijk. De officieren van justitie worden vanaf het begin betrokken bij een aanzienlijk deel van de veelvoorkomende zaken. Wie ‘ZSM-dienst’ heeft, zit een dag met politie, reclassering, kinderbescherming en slachtofferhulp aan tafel om per dossier te beoordelen wat de beste afdoening is.

„Meer rechtsbescherming, meer maatwerk”, zegt Lindeman. Hij is positief over de ontwikkeling. Maar ook deze werkwijze stuit op kritiek, zo hoort hij geregeld. In 2014 kwam uit een evaluatie van ZSM dat de kwaliteit van vervolgingsbeslissingen nog steeds te wensen over laat. Vorig jaar bleek dat in bijna een kwart van 45.000 verzetsprocedures, aangespannen omdat een verdachte het niet eens was met het strafvoorstel dat justitie deed, de rechter alsnog tot vrijspraak besloot. De buitengerechtelijke afdoening vertoont „gebreken”, concludeerde onlangs ook de commissie-Van den Emster, die mede in opdracht van het Openbaar Ministerie de strafrechtketen onder de loep heeft genomen.

Blijkbaar staat de kwaliteit van de vervolging in bulkzaken ook met de nieuwe werkwijze onder druk, zegt Lindeman. ZSM vereist méér officieren, terwijl niet elke officier zo’n dienst uitdagend vindt. Als gevolg wordt ook ZSM nu veelal uitbesteed aan zogeheten assistent-officieren.

Bureaucratie is bij de hedendaagse vervolging niet te vermijden, constateert Lindeman. Snel en efficiënt is het devies. Het is een werkwijze die stilaan gestalte kreeg vanaf de jaren tachtig. De criminaliteit was in korte tijd verviervoudigd en intussen kwam het idee van de maakbare samenleving op. De overheid wekte bij de burger de verwachting dat ze de hausse aan misdaad de baas kon zijn met het strafrecht als wondermiddel. Daarmee nam niet alleen de stroom aan zaken toe, ook de publieke verwachtingen van de prestaties van het Openbaar Ministerie werden hoog. „Té hoog.”

De officier van justitie kon zich niet langer permitteren alleen ‘verheven magistraat’ te zijn. Er werd een vervolgingsmachine opgetuigd en officieren werden steeds meer ‘dossierverwerkers’. De vijf parketten die voorheen als eiland opereerden, kwamen onder gezag van het College van procureurs-generaal. De officier als ‘spin in het web’ kreeg een actievere rol in de aansturing van de politie. Het ministerie ging besluiten hoeveel strafzaken officieren moesten verwerken, en er kwamen landelijke richtlijnen om regionale verschillen in de bepaling van strafeisen glad te strijken.

De officier van nu moet rekening houden met afspraken die gemaakt zijn op ministerieel, politioneel en Collegeniveau, terwijl een groot deel van zijn beslissingen is uitbesteed aan minder geschoolden.

Calimero-rol

Het roept de vraag op hoe ‘magistratelijk’ een officier nog werkelijk kan zijn. Lindeman zag in zijn onderzoek dat officieren zich nog altijd autonoom voelen als ze werken aan de ingewikkelde strafzaken en dat ze daaraan de meeste werktijd spenderen. Maar geklaag hoorde hij ook. Vooral bij de verwerking van de stroom bulkzaken. Daarbij hadden de officieren hun rol als magistraat duidelijk opgegeven. „Dit zou véél beter moeten”, klonk het dan. Maar ook: „Ik kan er toch niets aan veranderen.”

Als het gaat over ‘de bulk’, merkte Lindeman, laten de officieren hun schouders hangen. De strijd tegen de bureaucratie hebben ze opgegeven, ze doen er niets meer tegen. Terwijl óók bij zulke zaken een magistraat soms hard nodig is. „Stap uit die Calimero-rol” zou hij officieren willen meegeven. „Eis je autonomie op.”