Opinie

Haast geboden: een Turkije-deal voor Afrika

De lente komt eraan, het aantal vluchtelingen dat de oversteek over zee waagt zal weer toenemen. weet hoe de EU het aantal vluchtelingen – en doden – in de Middellandse Zee kan verminderen.
foto Reuters/Giorgos Moutafis

Wat met Turkije lukte, kan ook in Afrika. Met het akkoord tussen de Europese Unie en Turkije werd vorig jaar de grondslag gelegd voor het bezweren van de vluchtelingencrisis. Dat akkoord is weliswaar nog niet volledig uitgevoerd, maar nu al zijn er lessen te trekken die we kunnen toepassen bij het managen van de Afrikaanse migranten die over zee in Italië aankomen.

De tijd daarvoor dringt: de lente breekt aan, het weer wordt gunstiger om de overtocht te maken. Europese redders en ‘grensbewakers’ opereren dichtbij de kust van Libië. Daardoor wordt het voor smokkelaars aantrekkelijk hun klanten in onveilige bootjes zonder voorraden de zee op te sturen, omdat ze toch wel gered worden. Frontex, het Europese grensagentschap, schat dat de hoge aantallen van vorig jaar zich opnieuw aandienen. Dat honderden Afrikanen zich deze week toegang wisten te verschaffen tot de Spaanse exclaves in Marokko zijn daarvan mogelijk een voorproefje. En dan is er het opwarmende politieke klimaat: in Europese landen – Nederland, Frankrijk, Duitsland en wellicht Italië – zijn er verkiezingen, waarbij immigratie een hoofdthema is.

Het akkoord tussen de EU en Turkije verplicht de EU om mee te helpen aan een verbetering van de omstandigheden voor vluchtelingen in Turkije, op dit moment het land met het grootste aantal vluchtelingen ter wereld. De EU geeft er drie miljard euro aan uit, een record, plus mogelijk nog eens dat bedrag in 2018.

De ‘Turkije-deal’ heeft een dubbel doel. Ten eerste het ontmoedigen van illegale migratie. Ten tweede het niet aan gevaar blootstellen van mensen in nood (dat is de kern van het VN-vluchtelingenverdrag en artikel 33 over non-refoulement: niemand terug het gevaar in sturen).

Verbetering van het Turkse asielsysteem is een direct belang van de EU geworden: alleen dat lukt, kan Turkije als ‘veilig derde land’ worden beschouwd.

De uitvoering van dit akkoord was de afgelopen tien maanden teleurstellend. De omstandigheden in de kampen voor asielzoekers op de Griekse eilanden zijn een schande voor de EU. De Griekse asieldienst is noch op het vasteland noch op de Egeïsche Zee berekend op zijn taak, hoewel ze maandelijks over nog geen 1.000 asielaanvragen beslist. Met de EU-steun aan Griekenland is slecht omgegaan; geen belofte is waargemaakt. Maar ondanks de slechte uitvoering heeft het een drastische uitwerking gehad op de vluchtelingenstromen in het oostelijke Middellandse Zee-gebied.

Het aantal oversteken vanuit Turkije naar Griekenland daalde van 115.000 in januari en februari van 2016 tot 3.300 in juni en juli van dat jaar. Het aantal verdrinkingen daar daalde van 366 in de eerste drie maanden van 2016 tot zeven tussen mei en juli. Dit werd bovendien bereikt zonder dat vluchtelingen andere, gevaarlijker routes gingen nemen. En er hebben geen massale uitzettingen uit Griekenland plaatsgevonden.

Dit alles staat in schril contrast met de toestand in de Middellandse Zee voor de kust van Noord-Afrika. Daar heeft de EU overduidelijk geen geloofwaardige strategie. In het centrale deel van de Middellandse Zee is in 2016 het ongekende aantal van meer dan 4.500 mensen verdronken. De situatie biedt in heel Europa munitie aan populistisch-rechts voor de bewering dat de migratie alleen kan worden beheerst door de open grenzen van het Schengen-akkoord af te schaffen en de grenscontroles binnen de Europese Unie te herstellen.

Wat te doen? Het is al moeilijk gebleken om voldoende Europese asielambtenaren naar Griekenland te sturen en op de eilanden is nog steeds geen fatsoenlijke opvang voor het relatief kleine aantal mensen dat daar sinds april 2016 is aangekomen. Het opzetten van dergelijke opvangcentra in Noord-Afrika, een optie die circuleert, zou nog vele malen moeilijker zijn.

De Australische regering zet iedereen die over zee aankomt in kampen op het Pacifische eiland Nauru, of op Manus in Papoea Nieuw-Guinea. Asielzoekers die daar werden vastgehouden moesten jarenlang op de beslissing over hun aanvraag wachten. De barre detentieomstandigheden zijn bedoeld om nieuwkomers af te schrikken. En áls er dan asiel wordt verleend, blijft het onduidelijk waar vluchtelingen heen mogen.

Het is belangrijk om te onderstrepen dat op Nauru en Manus samen nog nooit meer dan 2.500 mensen tegelijkertijd zijn ondergebracht. De gedachte dat de EU tienduizenden asielzoekers voor langere tijd en onder vergelijkbare omstandigheden in kampen in Noord-Afrika zou kunnen laten opsluiten, is logistiek onmogelijk, uiterst onmenselijk en: een recept voor mislukking.

Hoe kan de EU het aantal nieuwkomers – en doden – in de centrale Middellandse Zee dan wel verminderen? Ten eerste door een snelle verwerking van de asielaanvraag van iedereen die aankomt. Ten tweede door degenen wier aanvraag wordt afgewezen snel terug te sturen naar hun land van herkomst. Beide taken moeten een Europese verantwoordelijkheid worden.

Het is begrijpelijk dat Afrikaanse landen argwanend staan tegenover terugkeerakkoorden waarbij ze een onbeperkt aantal van hun burgers zouden moeten terugnemen. Daarom stelt het European Stability Initiative, de denktank waaraan ik ben verbonden, voor dat de EU zo snel mogelijk onderhandelingen begint over de verplichte terugkeer van mensen die na een bepaalde datum in de nabije toekomst in Italië aankomen. Tegelijkertijdzouden de mensen met asiel snel naar andere EU-landen moeten worden overgebracht. Ter ontlasting van Italië en Griekenland en ter vervanging van het gebrekkige ‘Dublin-systeem’, dat bepaalt dat alleen asiel kan worden aangevraagd in het eerste EU-land waar men arriveert.

Het is zeer waarschijnlijk dat de aantallen migranten drastisch zouden dalen. Neem de Nigerianen, in 2016 met bijna 38.000 de grootste groep nieuwkomers in Italië, terwijl van hen slechts een klein deel voor asiel in aanmerking komt. Het merendeel zou vermoedelijk niet zijn leven wagen om de dodelijke Sahara, het instabiele Libië en de Middellandse Zee over te steken en duizenden euro’s aan smokkelaars uit te geven als de kans om naar Nigeria te worden teruggestuurd bijna 70 procent is.

De eerste prioriteit bij besprekingen tussen de EU en Nigeria, Senegal en andere landen zou dus moeten zijn dat deze landen hun onderdanen terugnemen als deze na een afgesproken datum in Italië aankomen en niet voor bescherming in aanmerking komen.

Zo’n afspraak is te vergelijken met de verplichting die Turkije op zich heeft genomen om mensen die na 20 maart 2016 nog in Griekenland aankwamen onverwijld terug te nemen. Er is kortom behoefte aan specifieke ‘terugkeerakkoorden’ tussen de EU en de Afrikaanse landen van herkomst. In ruil hiervoor zou de EU deze landen concrete voordelen moeten bieden, van studiebeurzen tot visumfacilitering en programma’s voor reguliere arbeidsmigratie.

Natuurlijk is het zo dat de EU al een aantal Afrikaanse landen brede overeenkomsten heeft aangeboden. Maar tussen onze terugkeerakkoorden en de filosofie achter de algemene akkoorden van de EU zit een groot verschil. Onze akkoorden zijn toegespitst op terugkeer. Een Afrikaans land verplicht zich actief te assisteren bij het identificeren van al hun burgers die na, zeg, 1 april 2017 in Italië aankomen. Degene die geen asiel claimt, of aan wie asiel wordt geweigerd, moet worden teruggenomen. Het doel is niet alleen anderen te ontmoedigen, maar ervoor te zorgen dat een land als Nigeria helemaal geen mensen hoeft terug te nemen, omdat de uitstroom snel opdroogt. In ruil krijgen die landen dus specifieke toezeggingen.

Sommigen denken dat je zulke specifieke overeenkomsten niet kunt uitonderhandelen. Maar het is ook gelukt in Turkije, na tien jaar tevergeefs gepraat te hebben over een brede terugkeerregeling. En de Verenigde Staten hebben in 1995 met het Cuba van Fidel Castro iets soortgelijks bereikt na de vluchtelingencrisis in de Straat van Florida. Dat is zeker een uitdaging, maar is diplomatie daar niet voor bedoeld?

Er dient een Europese asielmissie in Italië te worden opgetuigd die in staat is alle aanvragen binnen enkele weken te verwerken. Het afhandelen van alle aanvragen binnen vier weken door die asielmissie zou nu de allerhoogste prioriteit van de EU moeten krijgen. Met goed opgeleide medewerkers, ondersteund door vakbekwame tolken, en met de beschikking over rechtsbijstand. Dit is geen juridisch probleem; het is in de eerste plaats een kwestie van het beschikbaar stellen van middelen en competent management. Hierin ligt de sleutel tot een humaan en doeltreffend EU-plan voor de Middellandse Zee.

Daarmee zal het aantal illegale nieuwkomers beheersbaar worden – met minder handel voor smokkelaars en veel minder doden op zee. Doelstelling zou kunnen zijn om al in 2017 het totale aantal illegale nieuwkomers over zee te halveren tot onder de 100.000 (op een EU-bevolking van meer dan 500 miljoen). Zo’n doelstelling is realistisch: dit was tenslotte het gemiddelde aantal nieuwkomers in de jaren 2009-2013.

Dan valt ook de noodzaak weg van de kansloze hervormingsdebatten over ‘Dublin’ die nu in Brussel plaatsvinden. Dublin moet vervangen worden door een nieuw mechanisme dat uitgaat van EU-asielinstanties in de grensstaten.

Bijna alle illegale nieuwkomers in de EU komen op dit moment binnen via Griekenland en Italië. EU-asielinstanties daar zouden de druk op alle andere Europese asieldiensten drastisch verminderen. Daarmee zouden de Europese leiders hun kiezers kunnen laten zien dat het mogelijk is de buitengrenzen op zee te bewaken zonder afbreuk te doen aan het Vluchtelingenverdrag.

Zodra de vluchtelingenstromen zijn gereduceerd moeten de Europese landen een rol op zich nemen om de wereldwijde hervestiging van vluchtelingen mogelijk te maken. De VS heeft die rol tientallen jaren gespeeld, maar onder Trump is de voortzetting ervan onwaarschijnlijk. De afgelopen decennia heeft de hervestiging van mensen over de hele wereld nooit meer dan 100.000 per jaar belopen, waarvan de VS het leeuwendeel voor hun rekening hebben genomen. De EU zou zich – met Canada – moeten inspannen voor een wereldwijde hervestiging in industrielanden van ten minste 200.000 mensen per jaar.

Gelet op het groeiende anti-vluchtelingensentiment over de hele wereld zal de bescherming van het Vluchtelingenverdrag een sterke coalitie van landen vergen. Zo’n coalitie vereist dat regeringen in staat zijn verkiezingen te winnen met het programmapunt dat een humaan asielbeleid uitstekend kan samengaan met doeltreffende grensbewaking. Ze kunnen elkaar zelfs versterken.

We moeten alles op alles zetten om dit te laten slagen. De lessen van het Turkijeakkoord – het enige plan dat het aantal nieuwkomers de afgelopen jaren drastisch heeft verlaagd zonder de EU-wetgeving voor vluchtelingen te veranderen – kunnen helpen bij een blauwdruk voor de bescherming van de rechten van vluchtelingen in een tijd van angst. De inzet kan niet hoger zijn.