Pgb-fiasco: vastgelopen in de regelbrij

Persoonsgebonden budget

Het ideaal was dat iedereen die recht heeft op zorg, die zou krijgen. Precies op maat. Waarom dat niet lukte: teveel partijen wilden te veel, te snel veranderen in een fijnmazig systeem van regels.

Foto Kees van de Veen

Zelf kon staatssecretaris Martin van Rijn (Zorg, PvdA) maar één les bedenken die het pgb-fiasco, hem had geleerd, zo zei hij dinsdag desgevraagd in de Tweede Kamer. Begin eerder, zodat „zorgvuldigheid boven snelheid gaat”.

De bewindspersoon moest zich in het vragenuur voor de zoveelste keer tegenover een moegestreden Tweede Kamer verantwoorden voor de mislukte invoering van een persoonsgebonden budget nieuwe stijl. Nu eiste het parlement opheldering na een reconstructie van NRC waaruit bleek dat hij vele malen gewaarschuwd was voor de bouw van een te ingewikkeld systeem.

Toch levert de pgb-casus meer dan één les op. De ontsporing is symptomatisch voor de botsing tussen een steeds complexere maatschappij en een politiek-mediacomplex met een bovengemiddelde aandacht voor imago en incidenten. Dit levert een aantal valkuilen op die voor bewindslieden van elk komende kabinet moeilijk te vermijden zullen zijn.

Valkuil 1: ICT als panacee

De introductie van ICT heeft grote voordelen voor het openbaar bestuur. Maar ook een enorm nadeel. Op de tekentafel kun je een uiterst complex systeem bedenken dat in theorie te bouwen is, maar dat geen rekening houdt met de rommelige werkelijkheid van de mensen die het moeten gebruiken. Als dat systeem er eenmaal is, wordt het doel in plaats van middel. En de mensen aan wie het systeem hulp zou moeten bieden, worden er juist slachtoffer van.

Zo gebeurde het ook met het persoonsgebonden budget. Naast patiënten zijn er zes overheden en organisaties bij betrokken. Die moeten allemaal geolied samenwerken om te zorgen dat verzorgers op tijd betaald worden en patiënten goed geïnformeerd. Door het proces te automatiseren, zo was de gedachte, moet het mogelijk zijn. Maar er was gerekend buiten de afhankelijkheid en kwetsbaarheid van een langgerekte keten. De foutgevoeligheid neemt bijkans exponentieel toe.

Voor de organisaties bleek dit logistieke labyrint al moeilijk – zo moesten zij er bijvoorbeeld voor zorgen dat de verschillende computersystemen met elkaar kunnen praten. Voor veel burgers werd het vinden van de juiste route naar een pgb een regelrecht drama.

Wat te veel ambtenaren in te veel werkgroepen moesten bedenken, stond te ver van de werkelijkheid af. Zij creëerden gezamenlijk een papieren versie van de realiteit waar eenieder mee kon leven. Problemen werden niet opgelost maar weggedefinieerd in polderverband. De wijze van organisatie nodigde uit tot een semantisch spel om samen een virtuele wereld te scheppen, met kafkaëske gevolgen. Om de eenvoudigste pgb te krijgen, moet een patiënt nu zo’n tien stappen zetten, en informatie sturen naar of ontvangen van minstens vier verschillende organisaties.

Zo ingewikkeld is het om een pgb aan te vragen.

Valkuil 2: Sleutelen zonder handleiding

Het is een onvermijdelijke consequentie van de doorontwikkelde Nederlandse verzorgingsstaat. Die heeft geleid tot een fijnmazig net aan voorzieningen voor allerlei specifieke groepen. Elk kabinet wil daar aan sleutelen. Maar om de weerstand tegen dat sleutelen zo klein mogelijk te houden, worden er bijna nooit voorzieningen echt afgeschaft. Zo is er de afgelopen decennia een uiterst complex bouwwerk ontstaan waar niemand meer echt goed zicht op heeft. Zelfs de slimste ambtenaren op de ministeries weten niet precies wat er gebeurt als je in dat bouwwerk een muurtje sloopt, of wat leidingen verlegt.

Het is een onvermijdelijke consequentie van de doorontwikkelde Nederlandse verzorgingsstaat

Dit euvel van ingebouwde complexiteit is niet voorbehouden aan het pgb. Het geldt ook voor andere voorzieningen, binnen en buiten de zorg. Neem bijvoorbeeld de vergoeding van medicijnen van ouderen in verpleeghuizen, die nu eens onder de ene wet vallen, en dan weer onder de andere, met verschillende regimes en voorschriften van eigen bijbetalingen. Of neem de grote uitvoeringsproblemen die ontstonden bij de huur- en zorgtoeslagen, die via de Belastingdienst lopen.

Valkuil 3: versplinterde politiek

Wie in zo’n complex systeem wil ingrijpen, moet dat doordacht en methodisch doen, en er de tijd voor nemen. En juist dat lijkt steeds moeilijker te worden.

Het kabinet-Rutte II was de afgelopen vier jaar altijd afhankelijk van minstens drie oppositiepartijen voor haar meerderheid in de Eerste Kamer. Gevolg daarvan was dat bewindslieden bij de grote hervormings- en bezuinigingsoperaties altijd rekening moesten houden met een waslijst aan uiteenlopende wensen en belangen.

Dit leidde tot het constant sleutelen aan beleid terwijl het ingevoerd werd. Voor de politieke leiders van oppositiepartijen waren de concessies die ze binnenhaalden successen.

Voor de ambtenaren die deze concessies moesten uitwerken in techniek en wetgeving, werden het geregeld nachtmerries. De uitvoering werd dikwijls vergeten: veel hervormingen in de zorg, waaronder het pgb, hebben pas vlak vóór invoering hun definitieve vorm in de plenaire zaal van de Tweede Kamer bereikt. Dat is praktisch nauwelijks uitvoerbaar en vraagt om problemen.

Valkuil 4: incidentenfixatie

Als nieuw beleid onder het gewicht van de complexiteit implodeert, zoals dat met het pgb gebeurde, ontstaat er al snel een enorme druk om met instantoplossingen te komen.

Kamerleden gaan ‘meedenken’, waarbij ze zich meestal richten op incidenten die media-aandacht krijgen. Tegenwerpingen dat dit incidentenmanagement vaak structureel tot nog grotere problemen leidt, leggen het af tegen de publieke druk om ‘iets’ te doen.

Het parlement ging uit paniek meebesturen

Toen de zorg van tienduizenden patiënten onzeker werd door totaal vastgelopen betalingen, kwam de Kamer met een keur aan moties en eisen die allemaal over een praktisch uitvoeringsprobleem gingen. Het parlement ging uit paniek meebesturen.

Valkuil 5: hollen en stilstaan

Die nadruk op incidentenmanagement heeft een keerzijde: als de volkswoede afneemt, verslapt vaak de ambtelijke en politieke wil om problemen ook structureel aan te pakken. Hoewel de excessen van een slechte voorziening zo met kunst- en vliegwerk worden opgelost, blijven de oorzaken van die problemen vaak langdurig in stand. Tot verdriet van de gebruikers, die ooit een eenvoudiger proces was beloofd, en een website die ze beter helpt bij de aanvraag van hun pgb. Ondanks herhaalde beloften van Van Rijn was er na de ergste crisis van het voorjaar 2015 slechts zeer beperkt aandacht voor het gebruiksvriendelijker maken van het pgb. Daardoor heeft het volgende kabinet, hoe dat er ook uit mag zien, één zekerheid. Van Rutte II krijgt het nieuwe kabinet het probleemdossier pgb. De problemen leken opgelost, maar zijn dat geenszins.